Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2019 г. N 8-АПА19-6 Суд отменил решение суда первой инстанции и признал частично не действующим решение муниципалитета г. Ярославля от 19 ноября 2015 г. N 612 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 июля 2019 г. N 8-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Купол" на решение Ярославского областного суда от 5 марта 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Купол" об оспаривании решения муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля" в части не включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля нестационарного торгового объекта площадью 54 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 76:23:020908:83 по адресу: город Ярославль, пр. Машиностроителей, у дома 24.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Купол" Богдановой О.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя муниципалитета города Ярославля Воробьева А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 (далее также - решение N 612) утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля (далее также - Схема). Названный акт опубликован в издании "Городские новости" 28 ноября 2015 года N 94; впоследствии решениями муниципалитета города Ярославля в Схему неоднократно вносились изменения.

Общество с ограниченной ответственностью "Купол" (далее также - общество) обратилось в суд с административным иском об оспаривании решения N 612 в части не включения в Схему нестационарного торгового объекта площадью 54 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 76:23:020908:83 по адресу: город Ярославль, пр. Машиностроителей, у дома 24 (далее также - спорный нестационарный торговый объект, мини-магазин). В обоснование своих требований заявитель указал, что построенный в соответствии с установленными требованиями нестационарный торговый объект - мини-магазин находится с 2004 года в пользовании общества для осуществления предпринимательской деятельности, в связи с чем, административному истцу на законном основании был предоставлен участок из земель поселения по договорам аренды от 7 октября 2004 года и от 11 октября 2011 года, заключенным обществом с управлением земельных ресурсов мэрии города Ярославля сроком действия по 17 сентября 2012 года с правом пролонгации на неопределенный срок и прекращенным в мае 2016 года в одностороннем порядке по инициативе арендодателя. В августе 2018 года обществом получен приказ департамента архитектуры и земельных отношений о демонтаже и (или) перемещении самовольно размещенного объекта, принятый по причине отсутствия спорного нестационарного торгового объекта в Схеме. Оспариваемое решение в указанной части, по мнению заявителя, лишает хозяйствующий субъект места осуществления предпринимательской деятельности, чем нарушает его права и законные интересы. Невключение спорного нестационарного торгового объекта в Схему свидетельствует о противоречии решения N 612 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности положениям Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, Федеральный закон "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации") и приказу департамента агропромышленного комплекса и потребительского рынка Ярославской области от 24 декабря 2010 года N 166 "Об утверждении порядка разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов".

Решением Ярославского областного суда от 5 марта 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Купол" просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, муниципалитетом города Ярославля и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Согласно статье 10 данного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

Как усматривается из материалов дела, постановлением мэра города Ярославля от 9 октября 1997 года индивидуальному предпринимателю Маевскому А.В. предварительно согласовано размещение мини-магазина по пр. Машиностроителей (Заволжский район города Ярославля) на земельном участке ориентировочной площадью 0,004 га, на Маевского А.В. возложены обязанности: выполнить проект мини-магазина в объеме, определяемом архитектурно-планировочным заданием, и согласовать его с главным управлением архитектуры и градостроительства и инспектирующими организациями в установленном порядке; оформить в месячный срок в комитете по земельным ресурсам и землеустройству города Ярославля документы на земельный участок; перечислить в городской внебюджетный фонд 508 000 руб.

Постановлением мэра города Ярославля от 30 марта 1998 года N 484 Маевскому А.В. предоставлен земельный участок города в аренду для размещения и эксплуатации мини-магазина по пр. Машиностроителей; на основании данного акта 1 апреля 1998 года между комитетом по земельным ресурсам и землеустройству города Ярославля и Маевским А.В. заключен договор аренды указанного земельного участка N 3762-о сроком действия на период с 30 марта 1998 года по 30 марта 2003 года.

Мини-магазин был построен в соответствии с проектом, утвержденным приказом главного архитектора города Ярославля от 25 февраля 1998 года N 35, подключен к электросетям, централизованным сетям водоснабжения и водоотведения. Согласно акту комиссии, в состав которой, в том числе, входили заместитель главы администрации Заволжского района, начальник отдела сферы услуг, главный архитектор района, от 24 июня 1998 года мини-магазин площадью 54 кв.м введен в эксплуатацию.

Спорный нестационарный торговый объект собственником Маевским А.В. предоставлен обществу с ограниченной ответственностью "Купол" по договору безвозмездного пользования от 1 октября 2004 года для предпринимательских целей на 15 лет.

На основании постановления мэра города Ярославля от 13 сентября 2004 года N 3662 между арендодателем комитетом по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля и арендатором обществом 7 октября 2004 года заключен договор N 4384/2 аренды указанного земельного участка для размещения временного мини-магазина сроком с 30 марта 2004 года по 28 марта 2005 года с возможностью пролонгирования на неопределенный срок.

В 2011 году границы указанного земельного участка уточнены, он поставлен на кадастровый учет; 11 октября 2011 года на основании постановления мэра от 1 июня 2005 года N 2455 между управлением земельных ресурсов мэрии города Ярославля (арендодатель) и обществом (арендатор) заключен договор N 23682-и аренды земельного участка площадью 73 кв.м из земель населенных пунктов с кадастровым номером 76:23:020908:83, расположенного по пр. Машиностроителей, у дома 24, для размещения временного мини-магазина. Данным договором предусмотрен срок аренды участка с 16 сентября 2011 года по 17 сентября 2012 года и установлено, что, если арендатор продолжает пользоваться земельным участком после истечения срока действия договора при отсутствии возражения со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на неопределенный срок.

Уставом города Ярославля, принятым решением муниципалитета города Ярославля от 16 октября 1995 года N 42, к полномочиям муниципалитета города, являющегося представительным органом городского самоуправления (статья 55), отнесено утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля (пункт 52.4 статьи 69).

Решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, в которую не включен спорный нестационарный торговый объект.

Муниципальное казенное учреждение "Агентство по аренде земельных участков города Ярославля" сообщением от 14 октября 2015 года N 5358, полученным обществом 10 февраля 2016 года, уведомило административного истца о прекращении срока действия договора аренды земельного участка от 11 октября 2011 года N 23682-и по истечении 3 месяцев с даты получения данного уведомления; 11 мая 2016 года указанный договор аренды был прекращен в одностороннем порядке по инициативе арендодателя. Департаментом архитектуры и земельных отношений издан приказ от 16 августа 2018 года N 3339 "О демонтаже и (или) перемещении самовольно размещенного объекта по адресу: пр. Машиностроителей, у дома 24".

Отказывая в удовлетворении административного иска общества, суд первой инстанции исходил из того, что решение N 612 принято муниципалитетом города Ярославля в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с установленным порядком, требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречит,

прав административного истца не нарушает. Суд пришел к выводу о том, что размещение и использование спорного нестационарного торгового объекта обществом до утверждения административным ответчиком Схемы не является достаточным основанием для признания оспариваемого решения в части не включения данного объекта в Схему незаконным и нарушающим права заявителя, при этом сослался на расторжение 11 мая 2016 года договора аренды земельного участка, на котором расположен спорный нестационарный торговый объект, а также на возможность осуществления обществом согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц розничной торговли только с 29 марта 2018 года и фактическое использование данного объекта индивидуальным предпринимателем Винник А.А.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может и считает его ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права.

При разрешении настоящего административного дела суд первой инстанции не учел, что в силу части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Из материалов настоящего административного дела следует, что на момент принятия муниципалитетом города Ярославля решения от 19 ноября 2015 года N 612 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля" нестационарный торговый объект - мини-магазин, расположенный в городе Ярославле, пр. Машиностроителей, у дома 24, использовался для осуществления торговой деятельности, то есть его эксплуатация началась до утверждения Схемы.

Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 марта 2015 года, предусмотрена возможность использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, то есть без заключения договора аренды земельных участков (статьи 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в связи с вступлением в силу главы V.6 названного кодекса разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях размещения нестационарных торговых объектов не выдается. При этом данные объекты могут размещаться в силу утвержденных схем размещения нестационарных торговых объектов без оформления прав на земельные участки.

Истечение срока действия договора аренды земельного участка (на котором расположен спорный нестационарный торговый объект) от 11 октября 2011 года N 23682-и и его не пролонгирование по инициативе арендодателя сами по себе не могли служить основаниями для не включения данного объекта в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля, утвержденную оспариваемым решением.

В то же время доказательств того, что указанный земельный участок, на котором находится спорный нестационарный торговый объект, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд либо его внесение в Схему явилось бы нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что суд первой инстанции при разрешении административного дела ошибочно не принял во внимание положения приказа Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 года N 2733 "Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015-2016 годы и период до 2020 года" (далее - приказ Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733), предусматривающие, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип "меняется место - сохраняется бизнес" (пункт 3.2.2).

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29 января 2015 года N 225-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - определение от 29 января 2015 года N 225-О), о том, что осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (часть 1 статьи 8), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что при принятии обжалуемого решения судом первой инстанции к спорным отношениям неправильно применены положения Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ, Земельного кодекса Российской Федерации, не учтены требования приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 года N 2733, а также правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определении от 29 января 2015 года N 225-О.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обоснованным довод административного истца о противоречии федеральному законодательству решения муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля" в части не включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля нестационарного торгового объекта площадью 54 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 76:23:020908:83 по адресу: город Ярославль, пр. Машиностроителей, у дома 24.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Ярославского областного суда не может быть признано законным, в связи с чем, данный судебный акт подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об удовлетворении административного иска общества.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ярославского областного суда от 5 марта 2019 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Купол".

Признать незаконным со дня вступления решения суда в законную силу решение муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 612 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля" в части не включения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ярославля нестационарного торгового объекта площадью 54 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 76:23:020908:83 по адресу: город Ярославль, пр. Машиностроителей, у дома 24.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.