Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 53-АПА19-23 Решение суда первой инстанции о признании недействующими решений Красноярского городского Совета депутатов от 21 ноября 2016 г. N В-190, от 8 июня 2017 г. N 18-223 и от 24 апреля 2018 г. N В-276 оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 53-АПА19-23

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Федькина Родиона Викторовича о признании недействующими решения Красноярского городского Совета депутатов от 21 ноября 2016 г. N В-190 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск", решения Красноярского городского Совета депутатов от 8 июня 2017 г. N 18-223 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" и решения Красноярского городского Совета депутатов от 24 апреля 2018 г. N В-276 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" по апелляционным жалобам Красноярского городского Совета депутатов и администрации г. Красноярска на решение Красноярского краевого суда от 20 февраля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Федькин Родион Викторович обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решения Красноярского городского Совета депутатов от 21 ноября 2016 г. N В-190 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа город Красноярск" (далее также - Решение от 21 ноября 2016 г. N В-190), решения Красноярского городского Совета депутатов от 8 июня 2017 г. N 18-223 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее также - Решение от 8 июня 2017 г. N 18-223) и решения Красноярского городского Совета депутатов от 24 апреля 2018 г. N В-276 "О внесении изменений в решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее также - Решение от 24 апреля 2018 г. N В-276).

В обоснование заявленных требований Федькин Р.В. указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером ..., который 9 июня 2013 г. был поставлен на государственный кадастровый учет с видом разрешенного использования "для строительства индивидуального жилого дома". До внесения оспариваемых изменений названный земельный участок согласно Генеральному плану городского округа город Красноярск (далее - Генеральный план) находился в границах жилой зоны - зоны застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) и Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее - Правила землепользования и застройки) в зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Вместе с тем после внесенных изменений указанный земельный участок стал находиться в границах функциональной зоны рекреационного назначения (озелененные территории общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа) и в границах территориальной зоны городской рекреации (Р-3). Административный истец полагает, что при подготовке изменений, вносимых в Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, не учитывались положения пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), согласно которым границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, поскольку его земельный участок был поставлен на государственный кадастровый учет с видом разрешенного использования "для строительства индивидуального жилого дома" до внесения оспариваемых изменений в нормативные правовые акты территориального планирования и градостроительного зонирования.

Решением Красноярского краевого суда от 20 февраля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Решение от 21 ноября 2016 г. N В-190 в части изменения функциональной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером ... с зоны застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа) на зону озелененных территорий общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа), Решение от 8 июня 2017 г. N 18-223 в части изменения территориальной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером .. с зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) на зону городской рекреации (Р-3) и Решение от 24 апреля 2018 г. N В-276 в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ... территориальной зоны городской рекреации (Р-3).

В апелляционных жалобах Красноярский городской Совет депутатов и администрация г. Красноярска, полагая, что имеются предусмотренные частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, просят отменить судебный акт первой инстанции и отказать административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционных жалоб указывают на ошибочность выводов суда о том, что при принятии оспариваемых вносимых изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки не были учтены сложившаяся планировка территории, существующее землепользование, планируемое развитие территории, права и законные интересы правообладателя земельного участка, а также других физических и юридических лиц. В связи с этим сообщают, что разработчиком проекта внесения изменений в Генеральный план визуально обследовалась территория земельного участка с кадастровым номером ... и было установлено, что данный земельный участок покрыт лесными насаждениями, имеется густой подлесок, кустарники, в результате чего была изменена функциональная зона с жилой на зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Полагают подлежащим отклонению вывод суда о том, что не была учтена ранее установленная территориальная зона при внесении изменений в Правила землепользования и застройки, поскольку в силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования. При этом документы территориального планирования в силу части 3 статьи 9 ГрК РФ являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. В настоящем деле Правила землепользования и застройки в оспариваемой части были приведены в соответствие с Генеральным планом.

Также судом при принятии решения не были учтены положения части 12 статьи 9 и части 8 статьи 36 ГрК РФ и пункта 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, по смыслу которых за собственником земельного участка сохраняется право прежнего использования земельного участка и в случае, когда такое использование не соответствует градостроительному регламенту территориальной зоны, в границах которой он находится, при условии исключения случаев, когда использование опасно для жизни и здоровья человека, окружающей среды, а также объектов культурного наследия.

Таким образом, по мнению подателей жалоб, оспариваемые акты приняты в пределах компетенции представительного органа муниципального образования с соблюдением процедуры принятия и требований к их форме и содержанию, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав административного истца по владению, пользованию или распоряжению имуществом, принадлежащим ему на праве собственности. При этом судом рассмотрены требования о признании недействующими актов, которые на момент принятия административного искового заявления являлись недействующими, в связи с чем суд не вправе был рассматривать данные требования. По сути, административным истцом оспаривались нормы Правил землепользования и застройки в редакции Решения от 24 апреля 2018 г. N В-276 и Генерального плана в редакции Решения от 21 ноября 2016 г. N В-190.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокуратурой Красноярского края и Федькиным Р.В. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа" Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В соответствии с частью 11 статьи 35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Судом первой инстанции установлено, что отсутствует обоснование необходимости изменения функциональной и территориальной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером ... находящегося в частной собственности, с зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону городской рекреации, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц. При этом суд сделал правомерный вывод, что само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения территориального планирования и градостроительного зонирования.

Доводы апелляционных жалоб не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 20 февраля 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Красноярского городского Совета депутатов и администрации г. Красноярск без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.