Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 41-АПА19-3 Решение областного суда об отказе в иске об оспаривании в части Областного закона Ростовской области от 30 июля 2013 г. N 1145-ЗС "О мерах поддержки пострадавших участников долевого строительства в Ростовской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 июля 2019 г. N 41-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Николаевой О.В.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Белоусова Павла Юрьевича на решение Ростовского областного суда от 28 февраля 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Белоусова Павла Юрьевича об оспаривании Областного закона Ростовской области от 30 июля 2013 года N 1145-ЗС "О мерах поддержки пострадавших участников долевого строительства в Ростовской области" в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Белоусова П.Ю. - адвоката Бавыкина В.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Губернатора Ростовской области Вдовенко П.А., Законодательного Собрания Ростовской области Сухаревского И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

18 июля 2013 года Законодательным Собранием Ростовской области принят и 30 июля 2013 года Губернатором Ростовской области подписан Областной закон Ростовской области N 1145-ЗС "О мерах поддержки пострадавших участников долевого строительства в Ростовской области" (далее также - Областной закон от 30 июля 2013 года N 1145-ЗС), опубликованный в установленном порядке в издании "Наше время" 2 августа 2013 года N 394-395.

Названным региональным законом установлены меры поддержки участников долевого строительства многоквартирных домов, пострадавших вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения застройщиками обязательств, возникающих из договоров участия в долевом строительстве, и их объединений, а также инвесторов, обеспечивающих права указанных лиц на жилые помещения.

Пунктом 5 части 1 статьи 5 (пункт введен Областным законом Ростовской области от 2 августа 2018 года N 1434-ЗС "О внесении изменений в статью 5 Областного закона "О мерах поддержки пострадавших участников долевого строительства в Ростовской области", опубликованным в установленном порядке 3 августа 2018 года на официальных интернет-порталах правовой информации http://www.pravo.gov.ru, http://www.pravo.donland.ru и вступившим в законную силу со дня опубликования (далее - Областной закон от 2 августа 2018 года N 1434-ЗС)) Областного закона от 30 июля 2013 года N 1145-ЗС предусмотрено, что в целях ввода в эксплуатацию проблемных объектов предоставляются субсидии, в том числе объединениям участников долевого строительства, на завершение строительства и ввод в эксплуатацию проблемных объектов с высокой степенью строительной готовности (65 процентов и более).

Областным законом Ростовской области от 4 мая 2018 года N 1373-ЗС "О внесении изменений в Областной закон "О мерах поддержки пострадавших участников долевого строительства в Ростовской области" и статью 4 Областного закона "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, в целях предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов" (опубликован в установленном порядке 7 мая 2018 года на официальных интернет-порталах правовой информации http://www.pravo.gov.ru, http://www.pravo.donland.ru, издании "Собрание правовых актов Ростовской области" N 5, 2018, ст. 2682, подписанном в печать 20 июня 2018 года, вступил в законную силу со дня опубликования) Областной закон N 1145-ЗС дополнен статьей 5.2 следующего содержания:

"Статья 5.2. Обеспечение прав пострадавших участников долевого строительства на жилые помещения инвестором посредством предоставления жилого помещения в ином многоквартирном доме.

1. Обеспечение прав пострадавших участников долевого строительства на жилые помещения может осуществляться инвестором посредством полного или частичного освобождения пострадавшего участника долевого строительства от оплаты жилого помещения в ином строящемся или введенном в эксплуатацию многоквартирном доме по договору, заключаемому инвестором с пострадавшим участником долевого строительства.

2. В целях обеспечения прав пострадавших участников долевого строительства на жилые помещения инвестор заключает с пострадавшим участником долевого строительства договор участия в долевом строительстве, либо договор купли-продажи, либо иной договор, предусматривающий предоставление (передачу) инвестором пострадавшему участнику долевого строительства жилого помещения и освобождающий пострадавшего участника долевого строительства от его оплаты в размере стоимости количества квадратных метров, равного количеству квадратных метров жилого помещения, стоимость которых была оплачена пострадавшим участником долевого строительства по ранее заключенному договору участия в долевом строительстве проблемного объекта, но не более расчетной нормы, определенной в соответствии с частью 3 настоящей статьи.

3. Расчетная норма в зависимости от условий ранее заключенного договора участия в долевом строительстве проблемного объекта составляет:

1) 33 квадратных метра общей площади жилого помещения - в случае, если по ранее заключенному договору участия в долевом строительстве проблемного объекта у пострадавшего участника долевого строительства возникало право на однокомнатную квартиру, а также в случае, если пострадавший участник долевого строительства не может документально или в судебном порядке подтвердить количество приобретенных им комнат в проблемном объекте;

2) 42 квадратных метра общей площади жилого помещения - в случае, если по ранее заключенному договору участия в долевом строительстве проблемного объекта у пострадавшего участника долевого строительства возникало право на двухкомнатную квартиру;

3) 54 квадратных метра общей площади жилого помещения - в случае, если по ранее заключенному договору участия в долевом строительстве проблемного объекта у пострадавшего участника долевого строительства возникало право на квартиру с количеством комнат три и более.

4. В случае, если пострадавший участник долевого строительства ранее заключил два или более договора участия в долевом строительстве проблемного объекта и (или) заключил договор участия в долевом строительстве проблемного объекта, предусматривающий предоставление двух или более жилых помещений, предоставление мер поддержки в соответствии с настоящей статьей осуществляется в отношении одного жилого помещения по выбору пострадавшего участника долевого строительства.

5. Обеспечение прав пострадавших участников долевого строительства на жилые помещения в соответствии с настоящей статьей осуществляется в порядке, установленном Правительством Ростовской области, на основании их заявлений и при условии обязательной передачи прав требования и (или) имущественных прав в отношении проблемного объекта и застройщика такого проблемного объекта муниципальному образованию, на территории которого расположен проблемный объект".

В Областной закон от 30 июля 2013 года N 1145-ЗС внесены изменения Областным законом от 18 июня 2019 года N 158-ЗС "О внесении изменений в статьи 5 и 52 Областного закона "О мерах поддержки пострадавших участников долевого строительства в Ростовской области", опубликованным в установленном порядке 19 июня 2019 года на официальных интернет-порталах правовой информации http://www.pravo.gov.ru, http://www.pravo.donland.ru и вступившим в законную силу со дня опубликования. Часть 5 статьи 5.2 изложена в следующей редакции:

"5. Обеспечение прав пострадавших участников долевого строительства на жилые помещения в соответствии с настоящей статьей осуществляется в порядке, установленном Правительством Ростовской области, на основании их заявлений и при условии обязательной передачи муниципальному образованию, на территории которого реализуется масштабный инвестиционный проект, имеющихся у пострадавшего участника долевого строительства прав требования в отношении всех расположенных на территории Ростовской области проблемных объектов и (или) всех имущественных прав к застройщикам таких проблемных объектов".

24 января 2019 года Белоусов П.Ю., являясь признанным пострадавшим участником долевого строительства и включенным в реестр пострадавших граждан 9 июня 2017 года (проблемный объект находится в городе Ростове-на-Дону), обратился в суд с административным иском о признании недействующими пункта 5 части 1 статьи 5, статьи 5.2 Областного закона N 1145-ЗС в редакции Областного закона от 2 августа 2018 года N 1434-ЗС и о возложении обязанности на Законодательное Собрание Ростовской области принять нормативный правовой акт, определяющий при предоставлении мер поддержки статус хозяйствующих субъектов, с которыми наряду с гражданами, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, были заключены договоры долевого участия в строительстве проблемных объектов. В обоснование своих требований заявитель сослался на то, что оспариваемые региональные положения нарушают жилищные права истца, не соответствуют по своему смыслу Федеральному закону от 26 июля 2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Бюджетному кодексу Российской Федерации и ставят пострадавших граждан - участников долевого строительства в худшие условия по сравнению с юридическими лицами, участвующими в долевом строительстве, при этом юридические лица не могут быть включены в реестр пострадавших граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирного дома. Установление в пункте 5 части 1 статьи 5 названного областного закона критерия высокой степени готовности проблемного объекта (65 процентов и более) для предоставления субсидии лишает большую часть пострадавших граждан возможности осуществить достройку проблемных объектов с меньшей степенью готовности.

Статья 5.2 Областного закона N 1145-ЗС, по мнению истца, нарушает гарантированное Конституцией Российской Федерации право на жилище и запрет на произвольное лишение жилища и ставит пострадавших участников долевого строительства в худшие условия в сравнении с первоначальными, поскольку в соответствии с данной правовой нормой пострадавшим участникам предлагается поменять выбранные (недостроенные) дома в районах с развитой инфраструктурой на другие, по усмотрению застройщика, с худшими характеристиками и без гарантии того, что дом будет достроен, а также оспариваемой нормой предусмотрено предоставление площади жилья по расчетной норме, что меньше площади, предусмотренной условиями заключенного договора участия в долевом строительстве.

Решением Ростовского областного суда от 28 февраля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Белоусов П.Ю. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Законодательным Собранием Ростовской области, Правительством Ростовской области, прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом Ростовской области, подписан и обнародован высшим должностным лицом региона в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права заявителя не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а равно по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (части 1, 2, 4 и 5 статьи 76).

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов осуществления государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости (подпункт 42.1 пункта 2 статьи 26.3).

В соответствии с частью 3 статьи 26.3-1 этого же федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, для возмещения затрат на такое строительство и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, регулирует, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ, Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации").

Названный федеральный закон не обязывает субъекты Российской Федерации предоставлять гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, меры финансовой, социальной или иной поддержки. Не возлагают такую обязанность на регионы и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты.

В то же время федеральный законодатель не запретил субъектам Российской Федерации осуществлять правовое регулирование, предусматривающее меры защиты прав отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства и меры их социальной поддержки. Поскольку финансирование таких мер осуществляется за счет средств регионального бюджета, субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определить категорию субъектов, на которую распространяется действие указанных мер, что, в свою очередь, не влияет на права граждан - участников долевого строительства по защите прав, законных интересов и имущества в соответствии с Федеральным законом "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с суждениями суда о том, что Областной закон N 1145-ЗС не снижает уровень социальных и правовых гарантий граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Напротив, региональным законодателем в отношении отдельных категорий пострадавших участников долевого строительства за счет средств областного бюджета и с учетом его возможностей установлены меры поддержки, не предусмотренные на федеральном уровне. Требования заявителя фактически направлены на расширение категорий субъектов, которые могут претендовать на предоставление мер социальной и финансовой поддержки за счет средств бюджета Ростовской области.

На основании изложенного выводы суда первой инстанции о том, что рассматриваемое правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, оспариваемые положения Областного закона N 1145-ЗС не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права заявителя, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обоснованными.

Суд первой инстанции, вопреки утверждениям, содержащимся в апелляционной жалобе, правильно отверг доводы истца о несоответствии оспариваемых норм положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку Областной закон N 1145-ЗС не предоставляет каких-либо публичных преференций, а устанавливает, как указано выше, за счет средств областного бюджета меры поддержки отдельным участникам в долевом строительстве многоквартирных домов.

Также несостоятельна и носит предположительный характер ссылка заявителя на возможное нарушение предписаний Бюджетного кодекса Российской Федерации при реализации установленных оспариваемыми нормами мер поддержки.

Ссылку представителя административного истца в судебном заседании суда апелляционной инстанции в обоснование своей правовой позиции на положения Федерального закона от 29 июля 2017 года N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29 июля 2017 года N 218-ФЗ) Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает несостоятельной. Частью 7 статьи 25 данного федерального закона установлено, что, если договор участия в долевом строительстве с первым участником долевого строительства в отношении многоквартирного дома и (или) иного объекта недвижимости заключен до даты государственной регистрации публично-правовой компании "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства", к правоотношениям по привлечению денежных средств участников долевого строительства по указанным объектам недвижимости применяются положения Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ без учета изменений, внесенных Федеральным законом от 29 июля 2017 года N 218-ФЗ. Приведенной федеральной норме корреспондирует положение статьи 7.1 Областного закона N 1145-ЗС, предусматривающее его применение к правоотношениям, связанным с предоставлением мер поддержки пострадавшим участникам долевого строительства, если договор участия в долевом строительстве с первым участником долевого строительства в отношении проблемного объекта заключен до даты государственной регистрации публично-правовой компании "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства". Таким образом, названный региональный закон регулирует отношения, к которым не подлежат применению положения Федерального закона от 29 июля 2017 года N 218-ФЗ, в связи с чем, отсутствуют правовые основания проверять на соответствие его нормам оспариваемые Белоусовым П.Ю. предписания.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 28 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Белоусова Павла Юрьевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Николаева О.В.