Решение Самарского областного суда от 5 июля 2019 г. N 3а-1198/2019 (ключевые темы: красные линии - генеральные планы городских округов - линейный объект - транспортная инфраструктура - территория общего пользования)

Решение Самарского областного суда от 5 июля 2019 г. N 3а-1198/2019

Самарский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1198/2019 по административному исковому заявлению К.А.Ю. о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, с участием прокурора В.С.Ш., представителя административного истца К.А.Ю. - А.Р.М., представителя административного ответчика Думы городского округа Самары П.А.Ю., представителя заинтересованного лица Главы администрации городского округа Самара Е.М.В., установил:

К.А.Ю. обратился в Самарский областной суд с административным иском к Думе городского округа Самара, в котором с учетом уточнения требований, просит признать недействующим Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование требований административный истец указал, что с 2008 года является собственником вышеуказанного земельного участка с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", на котором находится принадлежащее ему нежилое здание - магазин. В целях изменения вида разрешенного использования земельного участка и приведения его в соответствие с фактическим использованием, он обратился в Департамент градостроительства г.о. Самара, где получил выписку из Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г. Самары, согласно которой часть земельного участка принадлежит территории общего пользования, на которую в силу ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется. В связи с этим возникли препятствия к реализации прав. Красные линии установлены оспариваемым нормативным правовым актом. Полагает, что красные линии должны утверждаться отдельными документами в составе документации по планировке территории и не могут обозначаться на документах генерального плана, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статье 23, подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42, пункту 2 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса РФ, положениям Инструкции о порядке разработки, согласования экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 г. N 18-30 и нарушает его права на выбор вида разрешенного использования участка в соответствии с территориальной зоной.

В судебном заседании представитель административного истца А.Р.М. поддержала заявленные требования в соответствии с доводами, изложенными в административном исковом заявлении и уточнениях к нему.

Относительно заявленных требований Дума городского округа Самара, Департамент градостроительства городского округа Самара представили письменные возражения, в которых сослались на то, что красные линии, определяющие границы улиц и дорог, предусмотрены как действующим Генеральным планом, так и ранее разработанной и утверждённой градостроительной документацией - Генеральным планом г. Куйбышева, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, которым была утверждена Схема планировочных ограничений г. Куйбышева и установлены красные линии на территории города в соответствии с ранее действующим законодательством, до введения в действие Градостроительного кодекса РФ. Согласно пункту 4.2.8 Приложения "Положение о территориальном планировании, карты и схемы" к Решению Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, при разработке Генерального плана городского округа Самара использовалась ранее разработанная градостроительная документация: "Схема магистралей, городского и внешнего транспорта" по Генеральному плану г. Куйбышева, утвержденному в 1987 года, а также "Схема развития улично-дорожной сети по комплексной схеме транспорта" 1993 года. Таким образом, на момент принятия оспариваемого Генерального плана имелась действующая, с учетом статьи 2 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", градостроительная документация, содержащая красные линии территории города Самары, включая улицу Мориса Тореза. Следовательно, красные линии на земельном участке с кадастровым номером N не могут быть признаны произвольно установленными и не подлежащими учету при осуществлении землепользования и градостроительной деятельности. Решением Думы N 181 красные линии застройки были перенесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" из Схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генплана, утвержденного решением Думы от 20.03.2008 г. N 539, при этом расположение красных линий на спорной территории не изменялось. Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением формы принятия, порядка опубликования и утверждения, что подтверждено решением Ленинского районного суда г. Самары от 19.07.2012 г., прав и законных интересов административного истца не нарушает, с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт административный истец не обращался.

В судебном заседании представитель административного ответчика Думы городского округа Самары П.А.Ю., представитель заинтересованного лица Главы городского округа Самара Е.М.В. просили отказать в удовлетворении заявленных требований в соответствии с позицией, изложенной в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства городского округа Самара в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Заслушав объяснения представителей сторон и заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора В.С.Ш., полагавшей, что заявленные требования подлежат удовлетворению, суд приходит к выводу об обоснованности административного иска по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, пунктом 1 части 3 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Установлено, что решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539 утверждён Генеральный план городского округа Самара.

Документ официально опубликован в издании "Самарская Газета", N 59 (3852), 03 апреля 2008 (карты и схемы), N 64 (3857), 10 апреля 2008 года.

Изменения, внесённые Решением Думы городского округа Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части удаления красных линий застройки со схемы N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" и нанесения их на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры", опубликованы в "Самарской Газете", N 29 (4806), 18.02.2012 года.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах своей компетенции, официально опубликован и по процедуре его принятия не оспаривается.

Муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением (статья 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 года N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области").

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно подпункту "б" пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах, утверждаемых в составе генерального плана муниципального образования, отображаются автомобильные дороги местного значения, а также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьёй 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации территории, в состав которых входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного на них доступа и использования имеющихся на этих участках природных объектов в пределах допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка, являются территориями общего пользования. К таким территориям относятся площади, улицы, автомобильные дороги и проезды.

Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), которые утверждаются в составе проекта планировки территории (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также проекта межевания территории (пункты 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации), подготовка которых осуществляется, в частности, для установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности, по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (пункт 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ).

Установлено, что К.А.Ю. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 499 кв. м, с видом разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", а также нежилого здания - "магазин автозапчастей" с кадастровым номером N, расположенных по адресу: Самарская область, <адрес>, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости от 19.04.2019 г., 05.06.2019 г., копией свидетельства о государственной регистрации права собственности от 26.12.2009 г.

Указанный земельный участок образован и поставлен на государственный кадастровый учет 27.04.2005 г.

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) городского округа Самары от 19.06.2018 г., 04.12.2018 г., 26.06.2019 г. земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне Ж-4 - зона застройки многоэтажными жилыми домами по Карте правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования в г. Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 г. N 61. На часть земельного участка градостроительный регламент не распространяется. Земельный участок частично расположен в границах красных линий.

Как следует из плана границ земельного участка, подготовленного ООО "С." от 07.12.2018 г., в границах красных линий улицы Мориса Тореза г. Самары находится часть участка, площадью 14 кв. м.

Судом также установлено, что границы территории общего пользования в районе земельного участка ранее были установлены на Схеме N 1 "Основной чертеж. Проектное решение" Генплана г. Самара, утверждённого решением Думы г.о. Самары от 20 марта 2008 года N 539.

В соответствии с решением Думы г.о. Самары от 7 февраля 2012 года N 181 красные линии исключены из Схемы N 1 и нанесены на схему N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генплана.

Представленная в материалы дела Схема N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" в числе условных обозначений содержит "красные линии застройки".

Порядок отображения красных линий на чертежах и их утверждения на момент принятия оспариваемого решения Думы городского округа Самара регламентировался Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утверждённой постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150, и Инструкцией о порядке проектирования и установления красных линий в городах и поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации", которые применялись в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений ГрК РФ и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт 4 раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

При этом из статьи 23 ГрК РФ не следует, что красные линии могут обозначаться на документах генерального плана.

Действующий с 9 июня 2017 года порядок установления и отображения красных линий, обозначающих границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, утвержденный приказом Минстроя России от 25 апреля 2017 года N 742/пр, также предусматривает, что красные линии считаются установленными или отмененными со дня утверждения проекта планировки территории или в случае, предусмотренном пунктом 1.9 Порядка, со дня утверждения проекта межевания территории.

На обращение К.А.Ю. по вопросу предоставления информации о принадлежащем ему на праве собственности земельном участке в целях изменения вида разрешенного использования, Департаментом градостроительства городского округа Самары 10.04.2010 г. дано разъяснение, что в отношении территории, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером N разработка документации по планировке территории до настоящего времени не осуществлялась, распорядительные акты не принимались. Часть участка расположена в границах красных линий застройки.

Как видно из выкопировки из ИСОГД городского округа Самары от 17.06. и 19.06.2019 г. в соответствии с Генеральным планом г.о. Самара (Схема N 5) через земельный участок с кадастровым номером N проходит линия, обозначенная красным цветом, что свидетельствует об отнесении оспариваемым нормативным правовым актом части участка к территории общего пользования.

Данное обстоятельство нарушает права К.А.Ю., поскольку препятствует в реализации им прав собственника на изменение вида разрешенного использования земельного участка на один из основных видов в данной территориальной зоне (Ж-4) "магазины", ввиду расположения в красных линиях части участка, на которую не распространяется градостроительный регламент.

При этом суд учитывает, что в силу частей 3, 4 статьи 37 Земельного кодекса РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства - физическими лицами, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования, а изменение одного вида разрешенного использования земельных на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом.

Для целей градостроительной деятельности под территориями общего пользования понимаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ). Как следует из пункта 11 статьи 1 ГрК РФ, существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, обозначаются красными линиями.

Таким образом, красные линии отделяют территории общего пользования от других территорий, которые находится или могут находиться в собственности физических или юридических лиц.

Между тем, земельный участок с кадастровым номером N в сформированных границах поставлен на государственный кадастровый учет 27.04.2005 г., до утверждения Генерального плана решением Думы г. Самара от 20.03.2008 г., от 07.02.2012 г. и имеет вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства".

В силу части 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования не подлежат приватизации, тогда как спорный участок находится в собственности административного истца, а, соответственно, не может одновременно являться собственностью муниципального образования и относиться к числу территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, в связи с чем Генплан утвержден без учета существующего землепользования.

Доказательств, подтверждающих, что часть принадлежащего административному истцу земельного участка площадью 14 кв. м является фактически существующим проездом, улицей либо дорогой, а также свидетельствующих о наличии распорядительных актов о планируемом изъятии земельного участка, суду не представлено.

Принимая во внимание, что статьей 23 ГрК РФ не предусмотрено обозначение красных линий на документах генерального плана городского округа, проект красных линий утверждается отдельными документами в составе документации по планировке территорий (ст. 42, 43 ГрК РФ), которая в данном случае отсутствует, суд приходит к выводу, что требования К.А.Ю. о признании недействующим в части утвержденного решением Думы городского округа Самары от 20 марта 2008 года N 539 Генерального плана городского округа Самары в редакции решения Думы от 7 февраля 2012 года N 181 заявлены обоснованно и подлежат удовлетворению.

Ссылки административного ответчика и заинтересованных лиц на то обстоятельство, что изначально красные линии были определены в составе Генерального плана г. Куйбышева, утверждённого постановлением Совета Министров РСФСР от 1 июня 1987 года N 226, и в неизменном виде перенесены в Генеральный план 2008 года, судом не могут быть учтены, поскольку не подтверждены какими либо доказательствами.

К тому же, предоставление спорного участка в собственность физическому лицу свидетельствует о том, что частью территории общего пользования он не являлся.

Поскольку Генеральный план городского округа Самара в оспариваемой части принят после введения в действие Градостроительного кодекса РФ, то в силу ст. 9 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не может содержать положений ему противоречащих. В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки административного ответчика на ст. 2 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191, содержание которой не предполагает отражение красных линий в Генеральном плане городского округа, а указывает лишь на возможность применения ранее утвержденной градостроительной документации, но только в части, не противоречащей Градостроительному Кодексу РФ, которым в свою очередь установлено, что проект красных линий утверждается только отдельными документами в составе документации по планировке территорий.

Утвержденные проекты планировки территории или проекты межевания территории суду не представлены, в связи с чем отображение красных линий в Генеральном плане г.о. Самара противоречит закону, имеющему большую юридическую силу.

Доводы административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что К.А.Ю. избран ненадлежащий способ защиты права, поскольку он не обращался с заявлением о внесении изменений в нормативный правовой акт, не могут быть приняты судом во внимание, поскольку выбор способа защиты нарушенного права принадлежит административному истцу. Обязательный досудебный порядок урегулирования споров для данной категории дел действующим законодательством не установлен.

Ссылки Думы городского округа Самара на решение Ленинского районного суда г. Самары от 05.05.2012 года несостоятельны, поскольку вопрос о правомерности установления красных линий на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" Генерального плана г. Самары, утвержденного решением Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181, предметом разбирательства не являлся.

Соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта в данном случае не оспаривается.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", указанный нормативный правовой акт органа местного самоуправления подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административные исковые требования К.А.Ю. удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план городского округа Самара, утверждённый решением Думы г.о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в редакции решения Думы г.о. Самара от 7 февраля 2012 года N 181 в части установления на Схеме N 5 "Схема границ зон инженерной и транспортной инфраструктуры" красных линий в границах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Самарская область, <адрес>.

Обязать Думу городского округа Самара опубликовать сообщение о решении суда в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 10.07.2019 года.