Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2019 г. N 127-АПА19-14 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требования о признании недействующим решения 78 сессии первого созыва Судакского городского Совета Республики Крым от 15 ноября 2018 г. N 850 "Об утверждении Генерального плана городского округа Судак Республики Крым"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 июля 2019 г. N 127-АПА19-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.

судей Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Дюбиной Т.П., Гапичева П.Г., Андреенкова А.Н., Пугач И.Ф., Джанаева А.О., Колесниковой Е.В., Довгань А.В., Мартынова А.М., Мамут Л.Ш., Аярова О.У., Смаилова Р.И., Салиева З.А., Мартынова И.М., Буджурова Р.М., Решетова М.И., Меннанова А.А., Вахтиной С.И., Коробушкиной Г.В., Сорокина В.В., Керимова А.Э., Ислямовой Х.М., Караусеина И.А., Лысенко О.В. к Судакскому городскому совету Республики Крым о признании недействующим решения 78 сессии первого созыва Судакского городского совета Республики Крым от 15 ноября 2018 г. N 850 "Об утверждении Генерального плана городского округа Судак Республики Крым" по апелляционной жалобе Судакского городского совета Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 27 марта 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя административных истцов по доверенности Майер Г.В., просившей решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Судакским городским советом Республики Крым на 78 сессии первого созыва 15 ноября 2018 г. принято решение N 850 "Об утверждении Генерального плана городского округа город Судак Республики Крым" (далее - Генеральный план).

Истцы обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим указанного нормативного правового акта.

В обоснование заявленного требования указали, что создание рекреационно-жилой зоны в Генеральном плане городского округа Судак противоречит Земельному кодексу Российской Федерации, а также положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и делает невозможным использование земельных участков для индивидуального жилищного строительства, поскольку на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая целевому назначению. Кроме того, при принятии Генерального плана была нарушена процедура проведения публичных слушаний.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 27 марта 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено в части.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Судакский городской совет Республики Крым обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить и отказать в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Республики Крым и представителем административных истцов представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав пояснения представителя административных истцов, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекс РФ (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Из материалов дела усматривается, что главой администрации городского округа Судак Республики Крым 27 сентября 2018 г. принято постановление N 1130 "О внесении на рассмотрение Судакского городского совета проекта решения "Об утверждении Генерального плана городского округа Судак Республики Крым".

На заседании 78 сессии первого созыва Судакского городского совета, состоявшимся 15 ноября 2018 г., принято решение N 850, которым утвержден Генеральный план.

Данное решение опубликовано в газете "Судакские Вести", N 46(644) 22 ноября 2018 г., размещено на официальном сайте муниципального образования городской округ Судак (htth://sudak.rk.gov.ru/).

С учетом названных норм, а также положений Устава муниципального образования городской округ Судак Республики Крым, принятого решением Судакского городского совета от 14 ноября 2014 г. N 67, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом и надлежащем доведении его до всеобщего сведения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по проекту Генерального плана состоялись публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, которые были официально опубликованы.

В силу изложенного вывод суда первой инстанции о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

Как следует из материалов дела, Гапичеву П.Г. на основании договора аренды от 9 июня 2017 г. N 460 передан в платное временное владение и пользование земельный участок площадью 658 кв.м., расположенный по адресу: г. Судак, ул. ..., для индивидуального жилищного строительства.

Истцы Андреенков А.Н., Пугач И.Ф., Джанаев А.О., Колесникова Е.В., Мамут Л.Ш., Аяров О.У., Буджуров Р.М., Меннанов А.А., Корбушкина Г.В., Сорокин В.В., Керимов А.Э., Ислямова Х.М., Лысенко О.В. являются собственниками земельных участков и расположенных на них жилых домов в городском округе Судак Республики Крым, что подтверждается представленными в материалы дела правоустанавливающими документами.

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В текстовой части Генерального плана (в материалах по обоснованию Генерального плана) содержится указание на виды функциональных зон на территории городского округа Судак: жилая зона; общественно-деловая зона; зона производственного использования; зона инженерной инфраструктуры; зона транспортной инфраструктуры; зона сельскохозяйственного использования; зона рекреационного назначения; зона специального назначения; зона земель лесного фонда; зона водных объектов; зона прочих территорий (пункт 1.2.2 материала по обоснованию Генерального плана).

Жилая зона включает в себя зоны: многоэтажной жилой застройки, среднеэтажной жилой застройки, малоэтажной жилой застройки, индивидуальной жилой застройки, рекреационно-жилой застройки, ведения садоводства, ведения личного подсобного хозяйства (в границах населенных пунктов).

Для каждой подзоны, входящей в функциональную жилую зону, определены параметры. В частности, рекреационно-жилая застройка предполагает застройку территории индивидуальными, блокированными, многоквартирными жилыми домами и гостиницами, а также ведение садоводства с застройкой садовыми и жилыми домами.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Как следует из материалов дела и пояснений представителя Судакского городского совета Республики Крым, установление в Генеральном плане зоны рекреационно-жилой застройки обусловлено необходимостью соблюдения баланса интереса собственников как домов индивидуальной жилой застройки, так и домов гостиничного типа.

Суд отмечает, что действующим законодательством не установлено ограничений по установлению органом местного самоуправления функциональных зон смешанного назначения в целях сохранения фактического использования территории.

Кроме того, согласно ФЗ от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристической деятельности в Российской Федерации" временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях являются туризмом.

При этом туристическая индустрия представляет собой совокупность гостиниц и иных средств размещения граждан.

Таким образом, гостиница может быть использована в рекреационных целях для временного размещения граждан.

При таких обстоятельствах включение в Генеральный план в функциональную зону подзоны рекреационно-жилой застройки, соответствующей фактической застройке, не противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства.

Выделение в Генеральном плане отдельной функциональной рекреационной зоны не исключает необходимости включения в рекреационно-жилую подзону такого типа застройки, как гостиницы с учетом сложившегося на данной территории землепользования.

Судебная коллегия также считает необходимым отметить следующее.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 ГрК РФ).

В силу части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в соответствии с генеральным планом.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с нормами статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.

Как следует из карты градостроительного зонирования городского округа Судак Республики Крым, официально размещенной в сети "Интернет" (https://fgistp.economy.gov.ru), являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки городского округа Судак Республики Крым, утвержденным решением 83 сессии первого созыва Судакского городского совета Республики Крым от 28 марта 2019 г. N 906, земельные участки истцов расположены в территориальной зоне Ж-1/2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами, объектами отдыха и туризма с элементами малоэтажной жилой застройки), которая предполагает следующие основные виды разрешенного использования: индивидуальное жилищное строительство, блокированная жилая застройка, туристическое обслуживание, малоэтажная многоквартирная жилая застройка, земельные участки (территории) общего пользования.

Данное правовое регулирование соответствует возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков согласно подпункту 1 части 1 ст. 34 ГрК РФ.

Генеральный план городского округа Судак в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административных истцов как правообладателей земельных участков, не создает препятствий для их дальнейшей эксплуатации и не исключает возможности использования земельных участков по назначению.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 27 марта 2019 г. отменить.

В удовлетворении требований Гапичева П.Г., Андреенкова А.Н., Пугач И.Ф., Джанаева А.О., Колесниковой Е.В., Мамут Л.Ш., Аярова О.У., Буджурова Р.М., Меннанова А.А., Корбушкиной Г.В., Сорокина В.В., Керимова А.Э., Ислямовой Х.М., Лысенко О.В., Дюбиной Т.П., Довгань А.В., Мартынова А.М., Смаилова Р.И., Салиева З.А., Мартынова И.М., Решетова М.И., Вахтиной С.И., Караусеина И. А. о признании недействующим решения 78 сессии первого созыва Судакского городского совета Республики Крым от 15 ноября 2018 г. N 850 "Об утверждении Генерального плана городского округа Судак Республики Крым" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Кириллов В.С.