Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 4-АПА19-15 Решение областного суда об отказе в иске о признании недействующими отдельных положений Закона Московской области от 23 марта 2006 г. N 36/2006-03 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 4-АПА19-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Ильменейкина Павла Вениаминовича на решение Московского областного суда от 22 января 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска о признании недействующими отдельных положений Закона Московской области от 23 марта 2006 года N 36/2006-03 "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Ильменейкина П.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Министерства социального развития Московской области Могилевича Р.И. и Грачевой М.А., представителя Московской областной Думы Степановой Н.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 марта 2006 года Московской областной Думой принят и 23 марта 2006 года подписан губернатором Московской области Закон Московской области N 36/2006-ОЗ "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" (далее - Закон), первоначальный текст которого опубликован 1 апреля 2006 года в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" N 56.

Статья 1 Закона содержит перечень категорий граждан, включающий лиц, имеющих статус ветерана труда в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", для которых этим же Законом установлены меры социальной поддержки (пункт 1 статьи 1).

Согласно абзацу первому части 1 статьи 3 Закона лицам, указанным в пункте 1 статьи 1 Закона, при достижении ими возраста, дающего право на получение страховой пенсии по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются меры социальной поддержки, в том числе - в виде бесплатного обслуживания в медицинских учреждениях Московской области (пункт 2 части 1 статьи 3).

В соответствии со статьей 4 Закона лицам, указанным в пункте 2 статьи 1 Закона (ветераны военной службы), по достижении ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации, и нетрудоспособным членам их семей, указанным в пункте 43 статьи 1 Закона, предоставляются меры социальной поддержки, предусмотренные настоящим Законом соответственно для ветеранов труда и нетрудоспособных членов их семей.

Финансирование расходов по обеспечению социальной поддержки лиц, указанных в приведенном Законе, осуществляется за счет средств бюджета Московской области (статья 20 Закона).

Ильменейкин П.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими абзац первый части 1 статьи 3, пункт 2 части 1 статьи 3, статью 4 и статью 20 Закона, ссылаясь на то, что является ветераном военной службы с 2004 года и ветераном труда с 2009 года. На основании оспариваемых норм Закона ему отказано в предоставлении мер социальной поддержки как ветерану труда, поскольку он не достиг возраста 60 лет, хотя, как он полагает, имеет право на досрочную страховую пенсию с 50 лет. Кроме того, по его мнению, пункт 2 части 1 статьи 3 Закона, которым установлена мера социальной поддержки на бесплатное обслуживание в медицинских учреждениях Московской области, является неясным, поскольку в нем не указано какие именно виды медицинской помощи могут получать ветераны труда бесплатно; статья 20 Закона в части указания на то, что обеспечение социальной поддержки лиц, указанных в Законе, осуществляется за счет средств Московской области имеет ограничительное содержание и неясность в вопросе обеспечения Московской областью ветеранов мерами социальной поддержки по предоставлению медицинской помощи из средств федерального бюджета и фондов медицинского страхования, поэтому данная норма противоречит статьям 8, 13, 28 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах", статьям 3, 18, 82 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", статьям 3, 26.3, 26.19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьям 2, 3, 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Считает, что федеральный бюджет не может быть освобожден от софинансирования льгот ветеранов по медицинской помощи. Неясность смысла и содержания оспариваемых норм носит коррупциогенный характер; оспариваемые им положения приняты законодателем Московской области с превышением нормотворческих полномочий.

Определением Московского областного суда от 22 января 2019 года производство по административному исковому заявлению Ильменейкина П.В. в части требований о признании не действующими абзаца первого части 1 статьи 3 и статьи 4 Закона прекращено.

Решением Московского областного суда от 22 января 2019 года в удовлетворении административного иска Ильменейкина П.В. отказано.

В апелляционной жалобе Ильменейкин П.В. просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые правовые предписания приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям федерального законодательства не противоречат, законные права административного истца не нарушают.

При этом суд обоснованно исходил из того, что правоотношения, связанные с социальной поддержкой ветеранов труда, регулируются Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".

Статья 13 приведённого выше федерального закона, включает в систему мер социальной поддержки ветеранов пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, получение ежемесячной денежной выплаты, предоставление жилых помещений, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

Согласно части 2 статьи 10, статье 22 Федерального закона "О ветеранах" меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" социальная поддержка ветеранов труда относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 2.1 указанной статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Исходя из критерия нуждаемости субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств регионального бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

При этом федеральный законодатель указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьёй 26.3-1 названного федерального закона, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Анализ приведённых правовых предписаний в их взаимосвязи свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе предоставлять меры социальной поддержки исходя из критерия нуждаемости, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки, а также в отношении тех категорий граждан, которым необходима государственная социальная помощь и которые субъектом Российской Федерации определены самостоятельно вне зависимости от наличия такой категории граждан в федеральных нормативных правовых актах.

Московская областная Дума, реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, в пункте 1 статьи 1 Закона предусмотрела установление мер социальной поддержки, в том числе в отношении ветеранов труда - лиц, имеющих статус ветерана труда в соответствии со статьей 7 Федерального закона "О ветеранах".

Проверяя конституционность статьи 3 Закона Московской области "О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области" в части, устанавливающей предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда только при достижении ими возраста, дающего право на получение трудовой пенсии по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации, независимо от прекращения ими трудовой деятельности, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 24 февраля 2011 года N 245-О-О указал, что оспариваемое заявителем положение статьи 3 Закона, закрепляя условия предоставления ветеранам труда мер социальной поддержки, обеспечивает тем самым повышение их социальной защищенности и равенство всех ветеранов труда независимо от вида получаемой ими пенсии и, следовательно, само по себе не может рассматриваться как ущемляющее какие-либо конституционные права указанных граждан. Кроме того указанное законоположение фактически сохраняет ранее предусматривавшиеся в пункте 2 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 года) условия предоставления указанной категории граждан мер социальной поддержки.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращал внимание в своих определениях на необходимость самостоятельного определения объема социальной поддержки субъектами Российской Федерации (определения от 17 октября 2006 года N 401-О, от 2 апреля 2009 года N 529-О-О, от 2 июля 2009 года N 1013-О-О, от 24 сентября 2012 года N 1801-О и от 14 мая 2013 года N 695-О).

Вопреки доводам апелляционной жалобы, мера социальной поддержки, содержащаяся в пункте 2 части 1 статьи 3 Закона, установлена в соответствии с действующим законодательством, является определенной, неоднозначного толкования не вызывает. При этом Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что данная норма не нарушает прав и законных интересов административного истца, так как для получения закрепленной в ней меры социальной поддержки административный истец должен достичь возраста, дающего право на получение страховой пенсии по старости в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ссылки в апелляционной жалобе на противоречие оспариваемых положений нормам Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в РФ", Федерального закона "О противодействии коррупции" являются необоснованными, поскольку названными нормативными правовыми актами не регулируются общественные отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством о ветеранах.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании недействующей статьи 20 Закона, суд правомерно исходил из того, что закрепленные в ней положения соответствуют приведенным выше нормам федерального законодательства, не ограничивают их смысл и содержание, соответствуют нормам Федерального закона "О противодействии коррупции", указывают на источник финансирования мер социальной поддержки ветеранов в Московской области, не нарушают прав административного истца.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд незаконно отказал в рассмотрении требований о признании не действующими абзаца первого части 1 статьи 3 и статьи 4 Закона, не могут повлечь отмену принятого судом решения, поскольку определением Московского областного суда от 22 января 2019 года производства по делу в указанной части исковых требований прекращено. Проверка законности и обоснованности данного определения к компетенции Верховного Суда Российской Федерации процессуальным законом не отнесена.

Иных доводов, которые могли бы служить поводом к отмене решения суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Московского областного суда от 22 января 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ильменейкина П.В. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.