Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 июля 2019 г. N 45-АПА19-18 Суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил требование о признании не действующим в части решения Думы Малышевского городского округа Свердловской области от 25 октября 2018 г. N 152 "О внесении изменений в Решение Думы Малышевского городского округа от 27 ноября 2014 года N 189 "Об утверждении штатной численности Контрольного органа Малышевского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 июля 2019 г. N 45-АПА19-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Контрольного органа Малышевского городского округа Свердловской области о признании недействующим в части решения Думы Малышевского городского округа Свердловской области от 25 октября 2018 года N 152 "О внесении изменений в Решение Думы Малышевского городского округа от 27 ноября 2014 года N 189 "Об утверждении штатной численности Контрольного органа Малышевского городского округа" по апелляционной жалобе Контрольного органа Малышевского городского округа Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 25 марта 2019 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Думы Малышевского городского округа Свердловской области (далее - Дума городского округа) от 27 ноября 2014 года N 189 "Об утверждении штатной численности Контрольного органа Малышевского городского округа", пунктом 1 утверждена штатная численность поименованного органа в количестве 2,5 штатных единиц: председатель - 1 единица, инспектор - 1 единица, старший инспектор, бухгалтер - 0,5 единицы.

Решением Думы городского округа от 25 октября 2018 года N 152, опубликованным 30 октября 2018 года в специальном выпуске газеты "Малышевский вестник", N 15 (118) (далее - Решение Думы от 25 октября 2018 года), внесены изменения в указанный муниципальный акт, согласно которым пункт 1 изложен в следующей редакции: с 1 февраля 2019 года штатная численность Контрольного органа Малышевского городского округа (далее - Контрольный орган) утверждена в количестве 2,0 штатных единиц: председатель Контрольного органа Малышевского городского округа - 1 единица (подпункт 1), инспектор Контрольного органа Малышевского городского округа - 1 единица (подпункт 2).

Пунктом 2 названного решения председателю Контрольного органа Малышевского городского округа рекомендовано осуществить ряд действий в связи с сокращением 0,5 ставки старшего инспектора, бухгалтера, в пункте 3 содержится предложение Думе городского округа внести изменения в Положение о Контрольном органе Малышевского городского округа.

Контрольный орган обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения Думы от 25 октября 2018 года, указав в обоснование требований на несоответствие пункту 4 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), а также нарушение процедуры его принятия.

Определением Свердловского областного суда от 21 марта 2019 года производство по настоящему административному делу в части требования о признании недействующим пункта 3 оспариваемого муниципального акта прекращено, требования о признании недействующим пункта 2 - выделены в отдельное производство.

Решением Свердловского областного суда от 25 марта 2019 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Контрольный орган в апелляционной жалобе просит судебный акт отменить ввиду неправильного применения судом норм материального права и принять новое решение об удовлетворении требований.

Административный истец, административный ответчик будучи своевременно и в надлежащей форме извещёнными о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечили.

На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё административного ответчика и прокурора, Судебная коллегия находит решение суда первой инстанции незаконным и подлежащим отмене ввиду следующего.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что Решение от 25 октября 2018 года принято Думой городского округа в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, положениям федерального законодательства не противоречит.

Позиция суда, как основанная на неверном толковании норм материального права, регулирующих отношения в сфере организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований, является ошибочной.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счётных органов муниципальных образований (далее - контрольно-счётные органы) определены Федеральным законом N 6-ФЗ, который определил, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счётных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, названным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также в случаях и порядке, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 2).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предоставляет право представительному органу муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля образовывать контрольно-счётный орган муниципального образования и содержит аналогичное приведённому выше регулирование (статья 38).

Федеральный закон N 6-ФЗ закрепляет основы статуса контрольно - счётных органов, определяя их как постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля, образуемый представительным органом муниципального образования, наименование, полномочия, состав и порядок деятельности которого устанавливается в соответствии с названным законом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, может обладать правами юридического лица (части 2, 4, 6 и 8 статьи 3).

Устав Малышевского городского округа, принятый решением Думы городского округа от 21 июля 2005 года N 83, определив, что Контрольный орган входит в структуру органов местного самоуправления городского округа, является постоянно действующим органом местного самоуправления, обладает правами юридического лица, формируется Думой городского округа в соответствии с федеральным законом (пункт 1 части 1 статьи 21, части 1-3 статьи 32.1), иных норм, устанавливающих состав названного органа, не содержит.

Согласно свидетельству, выданному Федеральной налоговой службой по г. Асбесту Свердловской области, Контрольный орган зарегистрирован в качестве юридического лица 22 сентября 2010 года.

В настоящее время правовой статус Контрольного органа, порядок организации и его деятельности определяется Положением о Контрольном органе Малышевского городского округа, утверждённым решением Думы городского округа от 23 апреля 2015 года N 220 (далее - Положение, ранее действующее Положение, утверждённое решением от 26 июня 2014 года, признано утратившим силу), предусматривающим в статье 4 состав Контрольного органа: председатель и аппарат, в состав которого могут входить инспекторы и иные штатные работники (пункт 4.1).

Состав и структура контрольно-счётных органов определяется статьёй 5 Федерального закона N 6-ФЗ.

Так, контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счётного органа, в состав аппарата входят инспекторы и иные штатные работники, штатная численность определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (части 2, 6 и 8).

Федеральный законодатель предоставил право уставом или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования предусмотреть в составе названного органа местного самоуправления одну должность заместителя председателя, а также должности аудиторов (часть 2 статьи 5 поименованного закона).

Деятельность контрольно-счётных органов основывается в том числе на принципах эффективности и независимости (статья 4 Федерального закона N 6-ФЗ).

Из приведённых законоположений следует, что федеральный законодатель в целях обеспечения единства правового статуса контрольно-счётных органов и их независимости определил состав, который является обязательным для всех контрольно-счётных органов муниципальных образований: председатель и аппарат поименованного органа, включающий инспекторов и иных штатных работников, необходимых для технического обеспечения деятельности органа в целях надлежащего его функционирования.

К полномочию представительного органа муниципального образования отнесено решение вопроса о структуре органа и его штатной численности, то есть о количестве инспекторов и иных штатных работников (части 5 и 8 статьи 5 Федерального закона N 6-ФЗ).

Состав Контрольного органа определён в пункте 4.1 статьи 4 Положения: председатель и аппарат, в который могут входить инспекторы и иные штатные работники.

Сопоставляя приведённые нормы с содержанием решения Думы городского округа от 27 ноября 2014 года N 189, которым фактически установлен конкретный состав Контрольного органа (председатель и аппарат, состоящий из инспектора, старшего инспектора и бухгалтера), и его штатная численность (1 единица, 1 единица, 0,5 единиц соответственно), и Решения Думы городского округа от 25 октября 2018 года, изменившего состав и штатную численность этого органа с 1 января 2019 года (2,0 штатных единиц: председатель Контрольного органа - 1 единица, инспектор Контрольного органа - 1 единица), Судебная коллегия приходит к заключению, что состав Контрольного органа с 1 января 2019 года не соответствует предписаниям Федерального закона N 6-ФЗ, поскольку из аппарата Контрольного органа исключены иные штатные работники, наличие которых обязательно в силу прямого указания федерального законодателя.

При таком положении вывод суда первой инстанции о законности пункта 1 Решения Думы городского округа от 25 октября 2018 года, несмотря на его принятие в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, является неправильным.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции не учёл, что положения части 6 статьи 5 Федерального закона N 6-ФЗ носят императивный характер, что иные штатные работники необходимы в аппарате контрольно-счётного органа наряду с инспекторами, компетенция которых федеральным законодателем определена как обязанность по организации и непосредственному проведению внешнего государственного или муниципального финансового контроля в пределах компетенции соответствующего контрольно-счётного органа.

Право определять структуру контрольно-счётного органа и его штатную численность федеральный законодатель предоставил представительному органу муниципального образования в границах установленного им минимального состава такого органа (председатель, инспектор и иные штатные работники), необходимого для осуществления самостоятельной деятельности по выполнению возложенных законодательством полномочий и обеспечения организационной и функциональной независимости (часть 4 статьи 3 Федерального закона N 6-ФЗ).

Доводы административного ответчика о необходимости оптимизации расходов Малышевского городского округа, несоответствие существующей структуры и штатной численности Контрольного органа Закону Свердловской области от 14 июня 2005 года N 49-ОЗ "О реестре должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах местного самоуправления муниципальных образований, расположенных не территории Свердловской области, и в муниципальных органах, не входящих в структуру органов местного самоуправления этих муниципальных образований" не состоятельны, поскольку муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счётных органов, как и федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, не должны противоречить Федеральному закону N 6-ФЗ (часть 3 статьи 2).

Поименованный федеральный закон обязывает финансовое обеспечение деятельности контрольно-счётных органов предусматривать в объёме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на них полномочий (часть 1 статьи 20).

Таким образом, оспариваемый муниципальный акт не соответствует Федеральном закону N 6-ФЗ, следовательно, обжалуемый судебный акт, как незаконный, подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 25 марта 2019 года отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление Контрольного органа Малышевского городского округа Свердловской области - удовлетворить.

Признать со дня вступления в силу настоящего определения недействующим пункт 1 решения Думы Малышевского городского округа Свердловской области от 25 октября 2018 года N 152 "О внесении изменений в Решение Думы Малышевского городского округа от 27 ноября 2014 года N 189 "Об утверждении штатной численности Контрольного органа Малышевского городского округа".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.