Решение Самарского областного суда от 14 июня 2018 г. N 3а-964/2018 (ключевые темы: территориальные зоны - функциональные зоны - землепользование - генеральные планы городских округов - правила землепользования и застройки)

Решение Самарского областного суда от 14 июня 2018 г. N 3а-964/2018

Самарский областной суд в составе: председательствующего судьи П.М.А., при секретаре М.О.Ю., с участием прокурора В.С.Ш., представителя административного истца Д.С.М., представителя Думы г. о. Самара К.П.А., представителя Главы г. о. Самара М.М.Н., представителя Департамента градостроительства г. о. Самара П.М.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-964/2018 по административному иску К.В.Г. к Думе городского округа Самара о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного постановлением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, признании недействующими в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61, установил:

Постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в г. Самаре.

Постановление официально опубликовано в издании "Самарская неделя" от 16 июня 2001 года N 24.

Решением Думы г. о. Самара от 20.03.2008 года N 538 утвержден Генеральный план городского округа Самара.

Решение официально опубликовано в издании "Самарская Газета", от 03.04.2008 N 59 (3852), (карты и схемы) 10.04.2008 N 64 (3857).

К.В.Г. обратился в Самарский областной суд с административным иском с последующим уточнением, просил признать недействующим Генеральный план городского округа Самара, утвержденный постановлением Думы г. о. Самара от 20 марта 2008 года N 539 в той мере, в какой земельный участок с кадастровым номером N расположен в нескольких функциональных зонах, с момента вступления решение суда в законную силу, признать недействующими Правила застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденные постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61 в той мере, в какой земельный участок с кадастровым номером N расположен в нескольких территориальных зонах, с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указал, что он является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N , N , N , расположенных по адресу: <адрес> земельные участки с кадастровыми номерами N , N находятся внутри границ земельного участка с кадастровым номером N . Земельный участок с кадастровым номером N находится в двух территориальных зонах: Ж-1 "Зона малоэтажной жилой застройки индивидуальными домами" и Р-3 "Зона природных ландшафтов", а также в двух функциональных зонах: зоне малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками и зоне естественного ландшафта. 19.07.2016 года К.В.Г. обратился в Комиссию по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара с заявлением о приведении в соответствии с законодательством Российской Федерации территориальных зон. 15.12.2016 года постановлением Администрации г. о. Самара принято решение об отказе в рассмотрении на публичных слушаниях заявления, в связи с несоответствием Генеральному плану г.о.Самара. Полагает, что нахождение земельного участка в двух территориальных и в двух функциональных зонах противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, границы территориальных зон установлены с нарушением требования о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, без учета существующего землепользования.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности от 28.06.2016 года N N Д.С.М. уточненный административный иск поддержала в полном объеме по изложенным в нем основаниям.

Представитель административного ответчика Думы городского округа Самара по доверенности от 06.03.2018 года N N К.П.А. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска и указал, что оснований для признания постановления Думы N 61 недействующим не имеется, поскольку данное решение принято в соответствии с нормами вышестоящего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя. Спорный земельный участок, как объект права, образован 10.07.2009 года, с момента его постановки на кадастровый учет. Учитывая, что на момент принятия постановления Думы N 61 границы спорного земельного участка не были сформированы, требования части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации к данному нормативному правовому акту не могут применяться. Нахождение спорного земельного участка в двух территориальных зонах само по себе не создает препятствий в его использовании. Статьи 1 и 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит императивного требования о необходимости нахождения земельного участка только в одной функциональной зоне. Определение функциональных зон исходя из фактического землепользования или материалов технической инвентаризации на жилой объект не предусмотрено. Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель и не влияет на правомочия собственника по использованию земельного участка в соответствии с видами разрешенного использования, установленными правилами землепользования и застройки. Учитывая, что правовой режим земельных участков определяется Правилами застройки, нахождение спорного земельного участка в двух функциональных зонах не влияет на возможность его использования.

Представитель Главы городского округа Самара по доверенности от 17.04.2018 года N N М.М.Н. в судебном заседании просил отказать в удовлетворении административного иска, поддерживая доводы административного ответчика.

Представитель Департамента градостроительства городского округа Самара по доверенности от 09.01.2018 года N N П.М.Н. в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, поддерживая доводы административного ответчика.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск обоснованным и подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ), законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

На основании статьи 1 Закона Самарской области от 30 марта 2015 г. N 23-ГД "Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области", муниципальное образование город Самара является городским округом с внутригородским делением.

Постановлением Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 утверждены Правила застройки и землепользования в городе Самаре, которые включают карту правового зонирования, устанавливающую границы территориальных зон в городском округе Самара.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ, под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

На основании пункта 5 статьи 1 ГрК РФ, под функциональными зонами понимаются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

В соответствии с частью 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В силу требований части 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с нормами статей 1, 34, 35 ГрК РФ, пункта 3.1.5 Инструкции о порядке, разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29.10.2002 года N 150.

В силу пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Генеральный план городского округа Самара утвержден решением Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 года N 539, официально опубликован в издании "Самарская Газета", от 03.04.2008 N 59 (3852), (карты и схемы) 10.04.2008 N 64 (3857).

Правила застройки и землепользования в г. Самаре утверждены постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61 и официально опубликованы в издании "Самарская неделя" от 16 июня 2001 года N 24.

Судом установлено, что оспариваемые Генеральный план и Правила застройки и землепользования приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, по процедуре их принятия не оспариваются.

Из материалов дела следует, что на основании договора купли-продажи имущества от 22 ноября 2011 года К.В.Г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N , категория земель: земли населенных пунктов вид разрешенного использования: занимаемый индивидуальным жилым домом с приусадебным участком, общей площадью 1072,8 кв. м., адрес объекта: <адрес>, что подтверждается договором купли-продажи имущества от 22.11.2011 года, свидетельством о государственной регистрации права от 24.11.2011 года, выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от 02.10.2017 года.

Из договора купли продажи недвижимого имущества от 22.11.2011 года следует, что указанный земельный участок приобретен К.В.Г. у Л.Л.М., которой земельный участок принадлежал на праве собственности на основании постановления Главы городского округа Самара от 19.05.2006 года, договора о разделе земельного участка, удостоверенного нотариусом города Самара Б.И.Н. 04.08.2010 года в реестре за N N , свидетельства о государственной регистрации права от 08.09.2010 года.

Земельные участки с кадастровыми номерами N и N , имеющие вид разрешенного использования: занимаемый индивидуальным жилым домом с приусадебным участком, расположенные по адресу: <адрес>, также принадлежат на праве собственности К.В.Г. на основании договоров купли-продажи от 23.11.2011 года, что подтверждается договорами купли-продажи имущества от 22.11.2011 года, свидетельствами о государственной регистрации права от 24.11.2011 года.

К.В.Г. на основании договора купли-продажи от 23.11.2011 года на праве собственности принадлежит объект индивидуального жилищного строительства, назначение: жилое здание, площадью 32,1 кв. м., расположенное по адресу: <адрес>, что подтверждается договором купли-продажи имущества от 22.11.2011 года, свидетельством о государственной регистрации права от 24.11.2011 года.

Земельный участок с кадастровым номером N поставлен на кадастровый учет 10.07.2009 года, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости от 02.10.2017 года.

Согласно сведениям Информационной системы обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара, указанный земельный участок расположен в двух функциональных зонах: частично в зоне существующего естественного ландшафта, частично - в зоне территории существующей малоэтажной застройки индивидуальными домами с приусадебными участками.

По карте правового зонирования Правил застройки и землепользования в городе Самара, земельный участок с кадастровым номером N расположен в двух территориальных зонах: часть земельного участка расположена в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1), часть земельного участка расположена в зоне природных ландшафтов (Р-3).

19.07.2016 года К.В.Г. обращался к первому заместителю Главы городского округа Самара, председателю Комиссии по застройке и землепользованию при Главе городского округа Самара с заявлением о рассмотрении на комиссии и на публичных слушаниях вопроса о внесении соответствующих изменений в Правила застройки и землепользования.

Постановлением Администрации городского округа Самара от 13.03.2017 года N N заявление К.В.Г. отклонено.

Суд считает, что оспариваемые нормативные правовые акты в части установления двух функциональных и двух территориальных зон в границах вышеуказанного земельного участка противоречит части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункту 2 статьи 85 ГрК РФ.

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ, в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ, на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Согласно пунктам 5, 9 статьи 85 ЗК РФ и частям 3, 11 статьи 35 ГрК РФ жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Согласно Правилам застройки и землепользования в г. Самара, основными видами деятельности и использования земельных участков в зоне малоэтажной жилой застройки индивидуальными домами (Ж-1) являются: отдельностоящие жилые дома коттеджного типа на одну семью 1-3 этажа, блокированные жилые дома на одну семью 1-3 этажа выращивание сельскохозяйственных культур - цветов, овощей, фруктов, строения для содержания мелких животных, сады, огороды.

В соответствии с вышеуказанными Правилами зона природных ландшафтов (Р-3) имеет основные разрешенные виды использования земельных участков: лесопарки, лугопарки, прогулочные аллеи, места для пикников, некапитальные вспомогательные строения и инфраструктура для отдыха на природе.

В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером N , относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования: занимаемый индивидуальным жилым домом с приусадебным участком, располагается в двух территориальных зонах и двух функциональных зонах.

Поскольку территориальное и функциональное зонирование указанного земельного участка не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной и функциональной зоне, то Правила застройки и землепользования и Генеральный план в этой части приняты в нарушением действующего законодательства и ограничивают право административного истца на использование земельного участка по назначению.

Доводы административного ответчика об отсутствии нарушения прав административного истца установлением в отношении земельного участка двух территориальных и двух функциональных зон являются необоснованными, поскольку нахождение земельного участка в двух территориальных зонах и в двух функциональных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.

Кроме того, в соответствии с сообщением ООО "СГ", К.В.Г. отказано в подготовке межевого плана, в связи с образованием одного земельного участка путем объединения трех земельных участков с кадастровыми номерами N , N , N , поскольку не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Ссылка административного ответчика на то, что территориальное зонирование и функциональное зонирование было определено ранее, чем сформирован спорный земельный участок, не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ, одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Эксплуатация и обслуживание объекта недвижимости возможны только на земельном участке, специально сформированном для этих целей.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Как следует из представленных в материалы дела документов, спорный земельный участок имеет вид разрешенного использования: занимаемый индивидуальным жилым домом с приусадебным участком. Административному истцу на праве собственности также принадлежат два земельных участка с тем же видом разрешенного использования, на одном земельном участке имеется жилой дом. Нахождение спорного земельного участка в двух территориальных и в двух функциональных зонах создает К.В.Г. препятствия в объединении земельных участков.

В связи с изложенным, суд приходит к выводу о том, что административные требования о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного постановлением Думы г. о. Самара от 20.03.2008 года N 539, признании недействующими в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61, в части установления двух территориальных и двух функциональных зон на земельном участке с кадастровым номером N обоснованны и подлежат удовлетворению.

В соответствии со ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", принимая во внимание, что положения оспариваемых нормативных правовых актов применялись и были реализованы права граждан и организаций, суд полагает, что указанные акты подлежат признанию не действующими в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 208-215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

Административный иск К.В.Г. к Думе городского округа Самара о признании недействующим в части Генерального плана городского округа Самара, утвержденного постановлением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, признании недействующими в части Правил застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61, удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Правила застройки и землепользования в городе Самара, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 года N 61, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне природных ландшафтов (Р-3).

Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда Генеральный план городского округа Самара, утвержденный постановлением Думы городского округа Самара от 20.03.2008 года N 539, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум функциональным зонам - зоне малоэтажной застройке индивидуальными жилыми домами с приусадебными участками и зоне существующего естественного ландшафта.

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит официальному опубликованию в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу в газете "Самарская Газета".

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 19 июня 2018 года.