Решение Самарского областного суда от 4 июня 2018 г. N 3а-1018/2018 (ключевые темы: объекты культурного наследия - правила благоустройства - охрана объектов культурного наследия - земляные работы - Самарская область)

Решение Самарского областного суда от 4 июня 2018 г. N 3а-1018/2018

Самарский областной суд в составе: председательствующего судьи Н.Г.Г., при секретаре Ш.И.С., с участием представителя прокуратуры Самарской области Г.Е.С., представителей Самарской Губернской Думы Л.Р.В. и Г.В.Г., представителя Губернатора Самарской области Ш.Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1018/2018 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области к Самарской Губернской Думе о признании недействующими статей 3.1, 5.2, 4.11 и 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД), установил:

Заместитель прокурора Самарской области обратился в Самарский областной суд с административным исковым заявлением о признании статей 3.1, 5.2, 4.11 и 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД) недействующими, поскольку полагает, что данные нормы противоречат федеральному законодательству в связи с чем подлежат отмене.

Так, статьей 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 13 октября 2014 года N 96-ГД) предусмотрена административная ответственность граждан, должностных и юридических лиц за нарушение собственниками объектов культурного наследия регионального значения срока установления, восстановления и замены информационных надписей и обозначений, содержащих информацию об объекте культурного наследия регионального значения, установление таких надписей и обозначений без согласования их места размещения и эскиза с государственным органом охраны объектов культурного наследия Самарской области.

Закон Самарской области от 13 октября 2014 года N 96-ГД "О внесении изменений в статьи 3.1 и 11.2 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" опубликован в газете "Волжская коммуна" от 14 октября 2014 года N 271 (29123) и вступил в законную силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" урегулированы отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 3 статьи 27 названного выше Федерального закона на объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (далее - информационные надписи и обозначения). Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекте культурного наследия возлагается на собственников объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 61 ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" за нарушение настоящего Федерального закона должностные лица, физические и юридические лица несут уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

Таким образом, любое неисполнение требований ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в том числе неисполнение обязанности собственниками объектов культурного наследия, включенных в реестр, по установке информационных табличек (независимо от срока), влечет наступление административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Более того, региональным законодательством не установлена процедура обращения в государственный орган охраны объектов культурного наследия Самарской области за согласованием места размещения информационных табличек и эскиза. Таким образом, имеется правовая неопределенность за какие именно действия (бездействие) при получении согласования установлена административная ответственность.

Статьей 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД) предусмотрена административная ответственность для граждан, должностных и юридических лиц за производство земляных работ с нарушением порядка, установленного муниципальными правовыми актами, кроме действий, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 7.1, 7.14, 7.17, 8.1, 8.7, 8.8, 9.4, 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 2 статьи 4.11 названного выше Закона Самарской области предусмотрена административная ответственность за совершение тех же действий лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение.

Согласно примечанию к данной норме положения настоящей статьи не распространяются на действия, направленные на предотвращение и ликвидацию последствий аварий, стихийных бедствий, иных чрезвычайных ситуаций, проведение неотложных работ, связанных с обеспечением нормального функционирования объектов жизнедеятельности населения в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением случаев невосстановления, несвоевременного и (или) некачественного восстановления асфальтового покрытия, земляного полотна, зеленых насаждений, в том числе газонов, иных объектов благоустройства, поврежденных в ходе проведения земляных работ.

Законы Самарской области от 5 октября 2009 года N 106-ГД, от 12 марта 2013 года N 18-ГД, от 3 октября 2013 года N 79-ГД, от 16 февраля 2015 года N 10-ГД и от 8 ноября 2017 года N 105-ГД опубликованы в газете "Волжская коммуна" от 7 октября 2009 года N 369 (26828), от 13 марта 2013 года N 96 (28512), от 8 октября 2013 года N 332 (28748), от 17 февраля 2015 года N 37 (29236) и от 9 ноября 2017 года N 290 (30185) соответственно и вступили в законную силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации, земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца второго пункта 11 статьи 1 и пункта 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Пунктом 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии со ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Исходя из системного толкования гражданского и земельного законодательства, использование земельных участков в отсутствие правоустанавливающих документов на него не допускается.

В силу пункта 1 статьи 74 Земельного кодекса Российской Федерации лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.

Административная ответственность за самовольное использование земельного участка предусмотрена ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Более того, производство земляных работ исчерпывающим образом урегулировано нормативными правовыми актами федеральных органов власти, в частности: Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПиН 2.2.3.1384-03, утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 июля 20103 года; постановлением Госстроя России от 17 сентября 2002 года N 123 "О принятии строительных норм и правил Российской Федерации "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002"; Порядком заполнения наряда-допуска, утвержденным Минэкономики РФ 19 февраля 1998 года, "ПОТ РО 14000-005-98. Положение. Работы с повышенной опасностью. Организация проведения"; Правилами по охране труда при работах на линейных сооружениях кабельных линий передачи, утвержденных приказом Минсвязи РФ от 10 апреля 2003 года N 39; приказом Минтруда России от 1 июня 2015 года N 336н "Об утверждении Правил по охране труда в строительстве"; Государственным стандартом "ГОСТ 17.5.3.06-85. Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ", введенным в действие постановлением Госстандарта СССР от 17 июля 1985 года N 2256; приказом Минтруда России от 25 февраля 2016 года N 76н "Об утверждении Правил по охране труда в сельском хозяйстве"; Строительными нормами и правилами Российской Федерации "Безопасность труда в строительстве" СНиП 12-03-2001, утвержденными постановлением Госстроя РФ от 23 июля 2001 года N 80; Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170.

За нарушения установленных требований земельного, санитарного, экологического, технического законодательства, в том числе в сфере благоустройства территорий общего пользования населенных пунктов, включая проведение земляных работ, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (статьи 6.3, 6.4, 7.1, 7.14, 7.17, 8.1, 8.8, 9.4, 11.21).

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что правоотношения, связанные с осуществлением земляных работ, включая вопросы восстановления земляного покрытия и объектов благоустройства, урегулированы федеральными нормативными правовыми актами. Следовательно, статьей 4.11 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" предусмотрена ответственность в сфере отношений, которые урегулированы положениями федерального законодательства, а законодатель субъекта Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий.

Более того, диспозиция частей 1 и 2 статьи 4.11 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" не отвечает установленным принципам правовой определенности, поскольку не содержит словесного описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает к ряду муниципальных правовых актов, что ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.

Законом Самарской области от 17 июля 2017 года N 80-ГД внесены изменения в Закон Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", которыми указанный выше региональный нормативный правовой акт дополнен статьей 4.25, устанавливающей административную ответственность для должностных, юридических лиц и граждан за неисполнение обязанности, предусмотренной правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органом местного самоуправления, при условии, что за неисполнение данной обязанности не предусмотрена административная ответственность в соответствии со статьями 6.3, 6.4, 8.1, 8.2 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьями 4.2, 4.9, 4.11, 4.18, 4.20, 4.22 и 4.23 настоящего Закона.

Частью 2 статьи 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" предусмотрена административная ответственность для граждан, должностных и юридических лиц за совершение действий, предусмотренных часть 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, то есть за неисполнение той же обязанности, предусмотренной правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органом местного самоуправления.

Закон Самарской области от 17 июля 2017 года N 80-ГД опубликован в газете "Волжская коммуна" от 19 июля 2017 года N 178 (30073) и вступил в законную силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

По смыслу статьей 14 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) муниципальное образование, расположенное на территории Самарской области, вправе принять правила благоустройства, установив конкретные обязанности по совершению или воздержанию от совершения определенных действий.

Законами субъектов Российской Федерации административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может имеет место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Однако, диспозиция частей 1 и 2 статьи 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД) не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), в том числе исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом Самарской области, с административным правонарушением, ответственность за которое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Данные обстоятельства также свидетельствуют о правовой неопределенности оспариваемой нормы и нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

Статьей 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 3 октября 2013 года N 79-ГД) предусмотрена административная ответственность для граждан, должностных и юридических лиц за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования.

Закон Самарской области от 3 октября 2013 года N 79-ГД "О внесении изменений в Закон Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" опубликован в газете "Волжская коммуна" от 8 октября 2013 года N 332 (28748) и вступил в законную силу по истечении 10 дней со дня официального опубликования.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Таким образом, самовольное ограничение доступа на территорию общего пользования не допускается.

Ответственность за самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установлена статьей 19.1 названного выше Кодекса.

Таким образом, правоотношения, связанные с использованием земель (земельных участков) общего пользования, урегулированы нормами федерального законодательства, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации предоставленных полномочий при установлении ответственности по статье 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

В судебном заседании представитель прокуратуры Самарской области Г.Е.С. заявленные требования поддержала, сославшись на доводы, изложенные выше.

Представители Самарской Губернской Думы Л.Р.В. и Г.В.Г. заявленные требования не признали, представили письменные возражения, согласно которым, во исполнение положений пункта 2 статьи 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьей 10 Закона Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Самарской области" установлен порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения и объекты культурного наследия местного (муниципального) значения. Данный порядок предусматривает срок установки надписей и обозначений и с каким органом публичной власти происходит соответствующее согласование.

Поскольку на практике встречаются случаи, когда обязанность исполнена, но с нарушением установленного порядка, в частности с нарушением установленных сроков или без согласования с уполномоченным органом, то именно за нарушение данного порядка, регулирование которого федеральным законодателем отнесено к компетенции исключительно регионального законодателя, статьей 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и установлена административная ответственность.

Порядок производства земляных работ затрагивает целый комплекс вопросов в различных сферах правового регулирования: в сфере градостроительства, земельных отношений, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, благоустройства территории поселения и т.д.

С учетом многоотраслевого характера спорных правоотношений вывод административного истца о том, что правоотношения, связанные с осуществлением земляных работ, включая вопросы восстановления земляного покрытия и объектов благоустройства, урегулированы федеральными нормативными правовыми актами, не может применяться полностью ко всем вопросам проведения земляных работ, которые, в том числе, затрагивают вопросы благоустройства территории поселения, что отнесено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения.

На территории Самарской области соответствующие порядки установлены отдельными правилами благоустройства отдельных муниципальных образования.

Таким образом, установление административной ответственности по статье 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" преследует цель пресечения действий, которые не соответствуют полностью или частично установленному на муниципальном уровне порядку производства земляных работ.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", выражается в неисполнении обязанности, предусмотренной правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органом местного самоуправления, при условии, что за неисполнение данной обязанности не предусмотрена административная ответственность в соответствии со статьями 6.3, 6.4, 8.1, 8.2 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьями 4.2, 4.9, 4.11, 4.18, 4.20, 4.22 и 4.23 настоящего Закона.

При введении указанного выше нового состава административного правонарушения региональным законодателем, с учетом позиции судебных органов, установлена административная ответственность за нарушение не абстрактных правил поведения, а конкретного нормативного правового акта, утверждаемого на муниципальном уровне: правил благоустройства территории поселения (городского округа).

В оспариваемой норме говорится не просто о нарушении правил благоустройства территории поселения (городского округа), а о неисполнении предусмотренной ими конкретной обязанности, что также значительной сужает круг противоправных действий и позволяет обеспечить гарантию защиты прав граждан от привлечения их к административной ответственности за нарушение любой нормы правил благоустройства, в частности за нарушение норм, носящих диспозитивный характер.

Поскольку в правилах благоустройства для полноты регулируемых вопросов могут содержаться нормы, установление которых относится к компетенции федеральных органов государственной власти, в статье 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" имеется специальная оговорка о пределах действия статьи.

Таким образом, по мнению административного ответчика, состав административного правонарушения, предусмотренный статьей 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", сформулирован достаточно конкретно, требования федерального законодательства при принятии соответствующего законодательного акта нарушены не были.

Действующее законодательство не предусматривает установления какого-либо порядка в отношении земельных участков общего пользования, в отличие от иных земельных участков. Следовательно, действия, выразившиеся в самовольном ограничении доступа на земельные участки общего пользования, не могут быть квалифицированы по статье 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Самоуправство), а потому установление административной ответственности по статье 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" законно и обоснованно.

Представитель Губернатора Самарской области Ш.Н.А. в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, представила письменный отзыв, содержащий пояснения аналогичные доводам, приведенным представителями административного ответчика.

Представитель привлеченного судом в качестве заинтересованного лица Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области в судебное заседание не явился, представил письменные пояснения, согласно которым оставил оценку доказательств, приведенных сторонами по делу, на усмотрение суда. Вместе с тем полагает, что объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного статьей 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", состоит в нарушении требований, установленных статьей 10 Закона Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Самарской области", которой урегулированы общественные отношения, складывающиеся при установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия регионального значения. Следовательно, правовая неопределенность в указанной выше оспариваемой норме Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" отсутствует.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу, что заявленные заместителем прокурора Самарской области требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Статья 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 13 октября 2014 года N 96-ГД) предусматривает, что нарушение собственниками объектов культурного наследия регионального значения срока установления, восстановления и замены информационных надписей и обозначений, содержащих информацию об объекте культурного наследия регионального значения, установление таких надписей и обозначений без согласования их места размещения и эскиза с государственным органом охраны объектов культурного наследия Самарской области влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей.

Пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В силу подпунктов 15 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия;

установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, отнесены к ведению Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.

Из этого следует, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Согласно частям 1 и 3 статьи 27 указанного выше Федерального закона на объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (далее - информационные надписи и обозначения). Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия возлагается на собственников объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 61 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", за нарушение настоящего Федерального закона должностные лица, физические и юридические лица несут уголовную, административную и иную юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом, частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.

Поскольку диспозиция указанной выше нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и сама конструкция статьи не предусматривают каких-либо исключений в части конкретизации нарушений требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которые не охватываются данной нормой, суд приходит к выводу, что любое неисполнение требований ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в том числе неисполнение обязанности собственниками объектов культурного наследия, включенных в реестр, по установке, восстановлению и замене информационных надписей и обозначений, независимо от срока, влечет наступление административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, административный ответчик, устанавливая административную ответственность за нарушение собственниками объектов культурного наследия регионального значения срока установления, восстановления и замены информационных надписей и обозначений, содержащих информацию об объекте культурного наследия регионального значения, вторгся в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при наличии по данному вопросу федерального регулирования, что является недопустимым.

Более того, статьей 10 Закона Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных не территории Самарской области" предусмотрены сроки установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия регионального, а также их восстановления или замены, в случае повреждения или утраты. Также указанной нормой закона установлено, что место размещения и эскиз информационной надписи и обозначения (с указанием текста информационной надписи, размера, материала, цвета) должны быть согласованы собственником с государственным органом охраны объектов культурного наследия области.

Однако, порядок обращения за согласованием места размещения информационных надписей и обозначений и их эскиза с государственным органом охраны объектов культурного наследия Самарской области ни Законом Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных не территории Самарской области", ни иным нормативным правовым актом не установлена.

Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют о наличии правовой неопределенности, за какие именно действия (бездействие) при получении согласования места размещения информационных надписей и обозначений и их эскиза с государственным органом охраны объектов культурного наследия Самарской области установлена административная ответственность по статье 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 13 октября 2014 года N 96-ГД).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

При таких обстоятельствах, суд полагает, что административные исковые требования в части признания недействующей статьи 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД) производство земляных работ с нарушением порядка, установленного муниципальными правовыми актами, кроме действий, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 7.1, 7.14, 7.17, 8.1, 8.7, 8.8, 9.4, 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей, на должностных лиц - от двадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей, на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Согласно части 2 статьи 4.11 названного выше Закона Самарской области совершение тех же действий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч пятисот до четырех тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч рублей до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.

Более того, производство земляных работ исчерпывающим образом урегулировано нормативными правовыми актами федеральных органов власти.

Так, Санитарно-эпидемиологическими правилами СанПиН 2.2.3.1384-03, утвержденными Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 июля 20103 года, определены гигиенические требования к выполнению земляных работ.

Согласно строительным нормам и правилам Российской Федерации "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002", принятым и введенным в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 17 сентября 2002 года N 123 "О принятии строительных норм и правил Российской Федерации "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство. СНиП 12-04-2002", применение землеройных машин в местах пересечения выемок с действующими коммуникациями, не защищенными от механических повреждений, разрешается по согласованию с организациями - владельцами коммуникаций. В случае обнаружения в процессе производства земляных работ не указанных в проекте коммуникаций, подземных сооружений или взрывоопасных материалов земляные работы должны быть приостановлены до получения разрешения соответствующих органов (пункт 5.1.6).

Требования по обеспечению безопасности при производстве земляных работ изложены в Порядке заполнения наряда-допуска, утвержденном Минэкономики РФ 19 февраля 1998 года, "ПОТ РО 14000-005-98. Положение. Работы с повышенной опасностью. Организация проведения". Кроме того, организационные мероприятия по безопасному проведению земляных работ установлены в постановлении Минтруда России от 16 августа 2002 года N 61 "Об утверждении Межотраслевых правил по охране труда при эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства".

Согласно пункту 9.1.2 Правил по охране труда при работах на линейных сооружениях кабельных линий передачи, утвержденных приказом Минсвязи РФ от 10 апреля 2003 года N 39, перед началом земляных работ в населенных пунктах, на территории организаций, а также в охранных зонах подземных коммуникаций (электрокабели, кабели связи, газопроводы и др.) необходимо иметь письменное разрешение руководства (соответственно) организации, местного органа власти или владельца этих коммуникаций. К разрешению должен быть приложен план (схема) с указанием размещения и глубины заложения коммуникаций.

Порядок проведения земляных работ установлен приказом Минтруда России от 1 июня 2015 года N 336н "Об утверждении Правил по охране труда в строительстве". Условие о получении письменного разрешения организации, ответственной за эксплуатацию коммуникаций, содержится в Государственном стандарте "ГОСТ 17.5.3.06-85. Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Земли. Требования к определению норм снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ", введенном в действие постановлением Госстандарта СССР от 17 июля 1985 года N 2256, а также приказом Минтруда России от 25 февраля 2016 года N 76н "Об утверждении Правил по охране труда в сельском хозяйстве".

Согласно пункту 6.2.9 Строительных норм и правил Российской Федерации "Безопасность труда в строительстве" СНиП 12-03-2001, утвержденных постановлением Госстроя РФ от 23 июля 2001 года N 80, при производстве земляных работ на территории населенных пунктов или на производственных территориях котлованы, ямы, траншеи и канавы в местах, где происходит движение людей и транспорта, должны быть ограждены. В местах перехода через траншеи, ямы, канавы должны быть установлены переходные мостики шириной не менее 1 метра, огражденные с обеих сторон перилами высотой не менее 1,1 метра, со сплошной обшивкой внизу на высоту 0,15 метра и с дополнительной ограждающей планкой на высоте 0,5 метра от настила.

Пунктами 4.1.15 и 17 приложения N 17 к Правилам и нормам технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденным Постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 года N 170, установлено, что не допускается рытье котлованов, траншей и прочих земляных работ в непосредственной близости от здания (до 10 метров) без специального разрешения. При производстве текущего ремонта необходимо производить восстановление внешнего благоустройства посредством ремонта и восстановления разрушенных участков тротуаров, проездов, дорожек, отмосток, ограждений и оборудования спортивных, хозяйственных площадок для отдыха, площадок и навесов для контейнеров-мусоросборников.

Следовательно, статьей 4.11 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" предусмотрена ответственность в сфере отношений, которые урегулированы положениями федерального законодательства, а законодатель субъекта Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий.

Более того, судом установлено, что диспозиция частей 1 и 2 статьи 4.11 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" не содержит словесного описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает к ряду муниципальных правовых актов.

Частью 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из положений вышеприведенной статьи, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, с тем, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Применение административной ответственности может иметь место только на основе закона, четко определяющего состав административного правонарушения.

В указанной выше оспариваемой норме объективная сторона административного правонарушения не сформулирована. Норма является бланкетной, отсылающей к неназванным муниципальным нормативным правовым актам, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия и за неисполнение каких нормативных правовых актов, принятых органом местного самоуправления и (или) его должностным лицом, может наступить административная ответственность физических, должностных или юридических лиц.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.

Указание в диспозиции статьи о том, что ответственность наступает лишь в том случае, если действия (бездействие) не образуют состава административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 7.1, 7.14, 7.17, 8.1, 8.7, 8.8, 9.4, 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой нормы.

Бланкетный характер норм, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 июня 2012 года N 1253-О, не может свидетельствовать об их неконституционности. Вместе с тем, он подчеркивал, что оценка степени определенности содержащихся в законе понятий должна осуществляться исходя не только из самого текста закона и используемых в нем формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний.

Из этого следует, что, закрепляя состав административного правонарушения и меры ответственности за их совершение на региональном уровне, следует учитывать требования, предъявляемые к форме и содержанию данной нормы, а также ее согласованности в системе действующего правового регулирования.

Кроме того, суд отмечает, что оспариваемая норма несет в себе опасность возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования, вторжения в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и которые уже урегулированы положениями федерального законодательства, а также нарушения закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом.

На основании изложенного, суд приходит к выводу, что статья 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

С учетом изложенного, суд полагает необходимым удовлетворить административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области в части признания недействующей статьи 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

Часть 1 статьи 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 17 июля 2017 года N 80-ГД) предусматривает, что неисполнение обязанности, предусмотренной правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органом местного самоуправления, при условии, что за неисполнение данной обязанности не предусмотрена административная ответственность в соответствии со статьями 6.3, 6.4, 8.1, 8.2 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьями 4.2, 4.9, 4.11, 4.18, 4.20, 4.22 и 4.23 настоящего Закона, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере до двух тысяч рублей, на должностных лиц - до шести тысяч рублей, на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

В соответствии с частью 2 статьи 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 17 июля 2017 года N 80-ГД), совершение тех же действий, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, то есть за неисполнение той же обязанности, предусмотренной правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органом местного самоуправления, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере четырех тысяч рублей, на должностных лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Согласно статьям 14 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) утверждение правил благоустройства территории поселений и городских округов, устанавливающих в том числе: требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений; перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов, отнесено к вопросам местного значения поселений и городских округов.

Следовательно, муниципальные образования, расположенные на территории Самарской области, вправе принять правила благоустройства, установив конкретные обязанности по совершению или воздержанию от совершения определенных действий. При этом, конкретные обязанности по совершению или воздержанию от совершения определенных действий, установленные правилами благоустройства в каждом конкретном муниципальном образовании, могут различаться.

Судом установлено, что диспозиция частей 1 и 2 статьи 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 17 июля 2017 года N 80-ГД) не содержит описания конкретных противоправных действий (бездействия), за которые может наступить административная ответственность по данной статье.

Как указывалось судом выше, исходя из положений части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, правовые нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, должны содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения, с тем, чтобы каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Однако, в указанной выше оспариваемой норме объективная сторона административного правонарушения не сформулирована. Норма является бланкетной, отсылающей к правилам благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденным органами местного самоуправления, которые могут содержать различные, а зачастую и противоположные, конкретные обязанности по совершению или воздержанию от совершения определенных действий. Данное обстоятельство влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия (бездействия) повлекшие неисполнение обязанностей, предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органами местного самоуправления, может наступить административная ответственность физических, должностных или юридических лиц.

Указание в диспозиции статьи о том, что ответственность наступает лишь в том случае, если действия (бездействие) не образуют состава административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 8.1, 8.2 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и предусмотренных статьями 4.2, 4.9, 4.11, 4.18, 4.20, 4.22 и 4.23 Закона Самарской области "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", также свидетельствует о правовой неопределенности оспариваемой нормы.

Более того, суд полагает, что оспариваемая норма несет в себе опасность возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования, нарушения закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации, перед законом. Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что может повлечь ослабление гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов физических, должностных или юридических лиц от произвольного преследования и наказания.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что статья 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 17 июля 2017 года N 80-ГД) не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности, что в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

На основании изложенного, суд полагает необходимым удовлетворить административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области в части признания недействующей статьи 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

С позицией административного ответчика о том, что диспозиция статей 4.11 и 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" сформулирована конкретно, суд не может согласиться.

Субъектам Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях предоставлено право устанавливать путем принятия соответствующих законов административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако, полномочия регионального законодателя по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены тем, что такая ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия).

При этом основание административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в самом законе об административных правонарушениях, а не в ином акте, в том числе органа местного самоуправления.

В связи с этим, приведенные выше доводы административного ответчика не свидетельствуют о соответствии статей 4.11 и 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" требованиям закона, имеющего большую юридическую силу.

Согласно статье 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 3 октября 2013 года N 79-ГД) самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Как указывалось судом выше, исходя из системного толкования гражданского и земельного законодательства, использование земельных участков в отсутствие правоустанавливающих документов на него не допускается.

Таким образом, у земельных участков общего пользования собственники отсутствуют в силу закона, ограничение доступа на территорию общего пользования не допускается по указанным выше основаниям.

При этом, ответственность за самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установлена статьей 19.1 названного выше Кодекса (Самоуправство).

Обязательным признаком самоуправства является самовольность, то есть виновное лицо преднамеренно нарушает установленный действующим законодательством Российской Федерации определенный порядок осуществления своего действительного или предполагаемого права и вопреки этому порядку пытается осуществить неправомерные действия для достижения имеющихся у него противоправных целей. При этом виновный осознает, что действует без разрешения лица (или лиц), право которого данное деяние нарушает.

Следовательно, действия лиц, выразившиеся в самовольном ограничении доступа на земельные участки общего пользования, подлежат квалификации по статье 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу, что правоотношения, связанные с использованием земель (земельных участков) общего пользования, урегулированы нормами федерального законодательства, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации предоставленных полномочий при установлении ответственности по статье 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", а потому административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области в части признания недействующей названной выше нормы Закона Самарской области также подлежат удовлетворению.

Таким образом, требования административного иска подлежат удовлетворению в полном объеме.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый нормативный правовой акт признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд принимает решение о признании его недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 27 января 2004 года N 1-П определено, что содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 27, частями первой, второй и четвертой статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, - в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, - не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.

Оспариваемый Закон Самарской области издан по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, и в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации он может быть проверен Конституционным Судом Российской Федерации.

В связи с этим признание его недействующим возможно только со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 КАС РФ, суд решил:

Административные исковые требования заместителя прокурора Самарской области удовлетворить.

Признать статьи 3.1, 4.11, 4.25 и 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД) недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в газете "Волжская Коммуна" в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного издания.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Самарский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено 6 июня 2018 года.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.