Решение Алтайского краевого суда от 26 сентября 2017 г. N 3а-796/2017 (ключевые темы: правила землепользования и застройки - территориальные зоны - генеральные планы городских округов - землепользование - планировка территории)

Решение Алтайского краевого суда от 26 сентября 2017 г. N 3а-796/2017

Алтайский краевой суд рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску <данные изъяты> к Думе <адрес> Алтайского края о признании недействующими в части отдельных положений Правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес>, утвержденные решением Думы <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>" (в ред. от ДД.ММ.ГГ), установил:

<данные изъяты> обратилась в <данные изъяты> суд Алтайского края с административным иском к Администрации <адрес> о признании незаконным и отмене постановления от ДД.ММ.ГГ ***, возложении обязанности внести соответствующие изменения границ территориальной подзоны *** путем выделения земельного участка по адресу: <адрес>, - и включения земельного участка в подзону ***

В дальнейшем административные исковые требования были дополнены требованиями к Думе <адрес> о признании Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>, утвержденных вышеуказанным решением Думы <адрес>, в части - незаконными, в части - недействующими, об отмене Правил в части отнесения в подзону *** земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>;

возложении обязанности внести соответствующие изменения границ территориальной подзоны *** в Правила землепользования и застройки городского округа <адрес> путем выделения из подзоны *** земельного участка по адресу: <адрес>, - и включения земельного участка в подзону *** (подзона жилой застройки усадебного типа с учреждениями и предприятиями повседневного использования, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктур), либо возложении обязанности изменить вид разрешенного использования земельного участка на следующий: земельные участки, предназначенные для размещения домов индивидуальной жилой застройки.

Определением <данные изъяты> суда от ДД.ММ.ГГ административное дело в части требований о признании незаконными и недействующими Правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес>, утвержденные решением Думы <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>", в части отнесения в подзону *** земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, - передано по подсудности в Алтайский краевой суд.

В обоснование требований <данные изъяты> указала, что проживает в самовольно возведенном жилом доме ДД.ММ.ГГ постройки, расположенном на вышеуказанном земельном участке площадью <данные изъяты>, в связи с чем имеет право на получение участка в собственность. <данные изъяты> обращалась в Администрацию <адрес> о приобретении права на земельный участок, а также ДД.ММ.ГГ она обращалась за изменением территориальной зоны. ДД.ММ.ГГ администрацией города вынесено постановление ***, которым отказано во внесении изменений границ территориальной зоны *** путем выделения земельного участка и его включения в подзону *** Согласно п. 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования. При принятии оспариваемых Правил землепользования и застройки фактически сложившаяся планировка территории и существующее землепользование не учтены, в результате нарушено право административного истца на получение в собственность земельного участка.

Дело рассмотрено в отсутствие административного истца, надлежаще извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

Выслушав пояснения представителя административного истца <данные изъяты> поддержавшей заявленные требования, просившей признать Правила землепользования и застройки в оспариваемой части недействующими, пояснения представителя административного ответчика Думы <адрес> Алтайского края <данные изъяты> возражавшей против удовлетворения административного иска, пояснившей, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части соответствуют Генеральному плану муниципального образования, Градостроительному кодексу Российской Федерации, процедура принятия нормативного акта соблюдена, представившей письменные возражения, заключение прокурора, полагавшего, что имеются основания для удовлетворения иска, суд приходит в выводу об удовлетворении административного искового заявления.

Решением Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** (действует в редакции от ДД.ММ.ГГ) "Об утверждении Генерального плана городского округа <адрес>" утвержден Генеральный план городского округа <адрес> Алтайского края.

Решением Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>" утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес> (далее Правила землепользования и застройки).

Решение официально опубликовано в газете <данные изъяты>" от ДД.ММ.ГГ *** ***), внесено в регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Решениями Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ ***, ДД.ММ.ГГ *** в Правила землепользования и застройки вносились изменения и дополнения.

Приложением к Правилам землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования муниципального образования <адрес> (приложение ***). В карту градостроительного зонирования в части отнесения вышеуказанного земельного участка к подзоне *** с момента принятия Правил изменения не вносились. Согласно ст. 35.2 Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес> кодом *** обозначается подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования.

В соответствии с ч.ч.1, 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

В соответствии с п.п.1, 3 ч. 3 ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

В соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами).

Согласно п. 29 ч. 1 ст. 7 Устава муниципального образования <адрес> Алтайского края (принят решением Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***) к полномочиям Думы относится утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Думы <адрес> с соблюдением компетенции.

Процедура подготовки и утверждения правил землепользования и застройки определена ст.ст. 31, 32 ГрК РФ и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

ДД.ММ.ГГ в газете <данные изъяты>" ***) опубликовано подписанное Главой <адрес> постановление от ДД.ММ.ГГ *** "О подготовке проекта правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес>". Данным постановлением утверждено Положение о деятельности Комиссии по землепользованию и застройке при подготовке проекта Правил, определены порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта, которые включают: разработку проекта; рассмотрение проекта Комиссией по землепользованию и застройке; проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования; принятие решения о проведении публичных слушаний; опубликование проекта; проведение публичных слушаний; внесение изменений в проект с учетом результатов публичных слушаний; рассмотрение проекта на заседании коллегии администрации города; принятие решения о направлении проекта в Думу <адрес> или об отклонении и направлении на доработку; направление проекта на рассмотрение в Думу <адрес>.

ДД.ММ.ГГ в газете " <данные изъяты>" ***) опубликован проект правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>, а также подписанное главой города постановление от ДД.ММ.ГГ *** о проведение публичных слушаний по проекту ДД.ММ.ГГ. по адресу: <адрес>. В указанную дату состоялись публичные слушания, о чем составлен протокол, представленный в материалы административного дела, составлено заключение по результатам публичных слушаний, опубликованное в вышеназванной газете ДД.ММ.ГГ *** (***

В дальнейшем проект правил землепользования и застройки направлен на рассмотрение в Думу <адрес>. На заседании Думы, состоявшемся ДД.ММ.ГГ, проект решения "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>" был принят. Решение Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>", Правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес> опубликованы в газете " <данные изъяты>" от ДД.ММ.ГГ *** (***

Требования Устава муниципального образования <адрес> Алтайского края (принят решением Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***) к составу, численности, кворуму, порядку принятия решения были соблюдены. Решение официально опубликовано (обнародовано) в установленном порядке.

Таким образом, по делу установлено, что требования ГрК РФ, Устава муниципального образования <адрес> Алтайского края к порядку принятия решения, его вступления в законную силу, официального опубликования соблюдены.

По вопросу соответствия оспариваемых положений нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о том, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес> не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (п. 1 ст. 1 ГрК РФ).

Территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. 2 ст. 1 ГрК РФ). Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5 ст. 1 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГрК РФ).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа (п. 2 ч. 1 ст. 18 ГрК РФ). Документом территориального зонирования являются Правила землепользования и застройки (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

В соответствии с ч. 3 ст. 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

При рассмотрении дела судом установлено, что земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, - примерной площадью согласно данным технического учета <данные изъяты> с находящимся на участке жилым домом, ДД.ММ.ГГ постройки, стоящим на кадастровом учете (кадастровый ***, дата внесения в ***), находится в фактическом пользовании <данные изъяты> с ДД.ММ.ГГ. Дом является самовольной постройкой. Сведения о земельном участке в ЕГРН отсутствуют. (л.д.7-8, 9-12, 17, 18 т.1, л.д.159-160, 161 162 т.2). В указанном жилом помещении <данные изъяты> зарегистрирована по месту жительства.

Согласно техническому заключению филиала ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Алтайскому краю от ДД.ММ.ГГ техническое состояние строительных конструкций жилого дома работоспособное; угрозы для жизни и здоровья людей не выявлено; жилой дом пригоден к дальнейшей эксплуатации (л.д.231-251 т.2).

В соответствии с пп. 7 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка иным не указанным в подпункте 6 настоящей статьи отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 4 ст. 2 закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок однократно предоставляется бесплатно в собственность следующим категориям граждан: гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан. В соответствии с ч. 2 ст. 10 закона Алтайского края положения п. 4 ст. 2 настоящего Закона применяются до ДД.ММ.ГГ.

В целях реализации права на приобретение земельного участка в собственность <данные изъяты>. в ДД.ММ.ГГ обращалась в муниципальное казенное учреждение "Управление муниципальным имуществом Администрации <адрес>" с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, однако, ей было отказано, поскольку земельный участок находится в подзоне *** - подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования, в видах разрешенного использования которой отсутствуют жилые дома. Решением Бийского городского суда Алтайского края от ДД.ММ.ГГ, вступившим в законную силу, <данные изъяты> отказано в удовлетворении административного иска о признании отказа незаконным, поскольку он соответствует нормативным правовым актам, в том числе, оспариваемым Правилам землепользования и застройки (л.д.150-157 т.2).

Кроме того, <данные изъяты>. обращалась в Администрацию <адрес> о внесении изменений в Правила землепользования и застрой муниципального образования, в чем ей также было отказано постановлением от ДД.ММ.ГГ *** (л.д.5, 19 т.1).

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

В соответствии с ч. 9 ст. 31 ГрК РФ орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Согласно разделу 6.3 Генерального плана городского округа <адрес>, утвержденного решением Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, сформированы следующие функциональные зоны: жилая; общественно-деловая; производственно-коммунальная; сельскохозяйственная; рекреационная; специального назначения; военных и иных объектов; особо охраняемых природных территорий.

Согласно основному чертежу Генерального плана вышеуказанный земельный участок находится в зоне озеленения специального назначения (л.д. 163 т.2). При этом согласно Генеральному плану насаждения специального назначения предусмотрены в промышленных и коммунально-складских зонах, а также в санитарно-защитных зонах крупных предприятий и санитарных разрывах от магистралей озеленение.

Рекреационная зона округа сформирована из территорий, занятых зелеными насаждениями общего пользования, устроенными лесами (городской лесной фонд), не устроенными лесами со всеми необходимыми объектами инженерной и транспортной инфраструктуры, а также пляжами и набережными (раздел 6.3 Генплана).

Согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок находится в подзоне *** - подзоне рекреационного назначения - насаждений общего пользования.

В соответствии со ст. 35 Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес> к землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. В составе рекреационных зон могут выделяться озелененные территории общего пользования, зоны массового отдыха.

Согласно ст. 35.2 Правил целью выделения подзоны рекреационного назначения - насаждений общего пользования является сохранение и обустройство открытых озелененных пространств при их активном использовании. Градостроительные регламенты в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства распространяются на земельные участки, расположенные на территории зоны ***, только в случае, если указанные участки не входят в границы территорий общего пользования, выделенных красными линиями.

В случае, если земельные участки, расположенные на территории зоны ***, входят в границы территорий общего пользования, выделенных красными линиями, в соответствии с частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительные регламенты для них не устанавливаются.

Таким образом, территориальная зона (подзона ***) установлена без учета функциональной зоны, определенной Генеральным планом муниципального образования <адрес>.

Кроме того, территориальная зона установлена без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, о чем свидетельствуют следующие обстоятельства. Жилой дом построен в ДД.ММ.ГГ, до принятия Правил землепользования и застройки, на тот момент функциональное зонирование и территориальное зонирование не проводилось, при этом административный истец не мог предполагать, что жилой дом окажется в территориальной зоне, исключающей возможность его эксплуатации. Смежные и соседние земельные участки, расположенные по адресам: <адрес>, - с расположенными на них жилыми домами находятся в собственности граждан (л.д.29-32, 57, т.1, л.д.210-213 т.2). По ранее действовавшим Правилам землепользования и застройки земель муниципального образования <адрес>, утвержденным постановлением Думы <адрес> от ДД.ММ.ГГ ***, земельный участок находился в территориальной зоне *** (зона усадебных и блокированных жилых домом), и лишь частично в территориальной зоне *** (зона парков) (л.д.164-166 т.2).

Таким образом, Правила землепользования и застройки в оспариваемой части противоречат п.п.2, 4 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Генеральному плану городского округа <адрес>.

Согласно ст. 35.2 Правил землепользования и застройки, определяющей градостроительный регламент территориальной подзоны ***, основными видами разрешенного использования являются: сады, скверы, бульвары; парки; открытые плоскостные физкультурно-спортивные сооружения. Условно разрешенными: специальные парки (зоопарки, ботанические сады); комплексы аттракционов, луна-парки, аквапарки; временные сооружения общественного питания. Вспомогательными видами разрешенного использования: площадки хозяйственные, в том числе площадки для мусоросборников; иные объекты, в том числе обеспечивающие безопасность объектов основных и условно разрешенных и вспомогательных видов использования. Таким образом, размещение, эксплуатация жилых домов в данной территориальной зоне не предусмотрена.

С учетом изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы административного истца, поскольку препятствует реализации предусмотренного законом права на предоставление земельного участка в собственность.

Таким образом, при рассмотрении административного дела установлено несоответствие нормативного правового акта законодательству, имеющему большую юридическую силу, нарушение прав и законных интересов административного истца, что является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.

Возражения административного ответчика относительно заявленного требования суд находит несостоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права и неверной оценке обстоятельств дела.

Принимая во внимание, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд признает его недействующим в части со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление <данные изъяты> удовлетворить.

Признать Правила землепользования и застройки муниципального образования <адрес>, утвержденные решением Думы <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования <адрес>" (в ред. от ДД.ММ.ГГ), в части отнесения земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, - к подзоне *** (подзона рекреационного назначения - насаждений общего пользования) зоны рекреационного назначения недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете <данные изъяты>" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд.

Решение в окончательной форме принято ДД.ММ.ГГ.