Решение Алтайского краевого суда от 14 августа 2018 г. N 3а-600/2018 (ключевые темы: городская дума - территориальные зоны - правила землепользования и застройки - генеральные планы городских округов - зеленые насаждения)

Решение Алтайского краевого суда от 14 августа 2018 г. N 3а-600/2018

Алтайский краевой суд в составе: председательствующего судьи З.Р.В., при секретаре С.А.В., с участием прокурора <данные изъяты> рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению <данные изъяты> к Барнаульской городской Думе о признании недействующими отдельных положений решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края", установил:

<данные изъяты> обратилась в суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе, в котором с учетом уточнения административных исковых требований просила признать недействующим решение от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" в редакции решения от ДД.ММ.ГГ *** в части изменения территориальной зоны Ж.4 (зона индивидуальных жилых домов) на территориальную зону Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.

В обоснование административных исковых требований указано, что в фактическом пользовании административного истца находится самовольно возведенный жилой дом, расположенный на земельном участке по вышеуказанному адресу. В целях оформления прав на земельный участок <данные изъяты> обратилась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес>, который ДД.ММ.ГГ отказал в предварительном согласовании предоставления земельного участка и в утверждении схемы его расположения со ссылкой на то, что согласно Правилам землепользования и застройки городского округа - <адрес> испрашиваемый объект расположен в территориальной зоне зеленых насаждений специального назначения (Р.4), в зоне затопления паводком 1% обеспеченности и в зоне санитарной охраны II пояса источника питьевого водоснабжения реки Оби. При этом оспариваемая территориальная зона была установлена решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края". До его принятия земельный участок располагался в территориальной зоне Ж.4, в которой допускалось строительство и эксплуатация жилых домов. Между тем, из Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края следует, что земельный участок по адресу: <адрес>, находится в границах земель населенных пунктов индивидуальной застройки с участками. Соответственно, оспариваемое решение Барнаульской городской Думы противоречит части 3 и части 9 статьи 31 и части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также Генеральному плану городского округа - <адрес> Алтайского края.

В судебном заседании представитель административного истца <данные изъяты> поддержал административные исковые требования по доводам, изложенным в административном иске, и просил признать недействующим решение Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" в редакции решения от ДД.ММ.ГГ *** в части установления территориальной зоны Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) в границах фактически используемого <данные изъяты> земельного участка с расположенным на нем жилым домом по адресу: <адрес>.

Представитель административного ответчика <данные изъяты> в судебном заседании возражала против заявленных административных исковых требований по доводам, изложенным в письменных возражениях, и объяснила, что решение Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" принято уполномоченным органом с соблюдением установленной законом процедуры и в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Оно не противоречит ни Градостроительному кодексу Российской Федерации, ни Генеральному плану городского округа - <адрес> Алтайского края. В настоящее время оспариваемый акт действует в редакции решения от ДД.ММ.ГГ ***, которым в Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края внесены изменения на основании вступивших в законную силу решений Алтайского краевого суда. При этом данные изменения не касаются предмета заявленных административных исковых требований. Согласно Генеральному плану городского округа - <адрес> Алтайского края земельный участок, расположенный по адресу: <адрес>, находится в границах земель индивидуальной застройки с участками.

Иные лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте судебного заседания, для участия в рассмотрении административного дела не явились, об отложении судебного заседания не ходатайствовали.

Руководствуясь требованиями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения представителей административного истца и административного ответчика, заключение прокурора, полагавшей административные исковые требования законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к выводу о том, что административный иск подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В судебном заседании установлено, что решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" (далее - Решение) утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (далее - Правила) с картой градостроительного зонирования территории (приложение 1) и картой зон с особыми условиями использования территории (приложение 2), которое является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктами 9 и 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам территориального планирования, землепользования и застройки на территории <адрес>.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании части 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административными истцами могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами.

Пунктом 7 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, в случае предоставления земельного участка отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений пункта 4 статьи 2 Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Из представленных сторонами в материалы административного дела доказательств следует, что установление территориальной зоны зеленых насаждений специального назначений (Р.4) в границах земельного участка, расположенного под самовольно возведенным жилым домом по адресу: <адрес>, в результате принятия Решения лишает административного истца возможности провести работы по оформлению права собственности на занимаемый земельный участок и <данные изъяты> полагает, что нарушается ее право на бесплатное предоставление его в собственность.

При таких обстоятельствах Решение может быть оспорено административным истцом в Алтайском краевом суде в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В настоящее время Правила действуют с учетом внесения в них изменений решениями Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ ***, от ДД.ММ.ГГ *** и от ДД.ММ.ГГ ***. При этом решением от ДД.ММ.ГГ *** "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" (в редакции решения от ДД.ММ.ГГ ***)" в границах спорного земельного участка изменена территориальная зона Ж.4 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) на территориальную зону Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) (приложение 1) (л.д. 137-141, том 1).

Правила и изменения в них приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 9 части 2 статьи 42 ранее действовавшего Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.

При этом порядок принятия Правил и внесения в них изменений не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - <адрес> Алтайского края от ДД.ММ.ГГ, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены. Решения приняты по результатам публичных слушаний, официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края. Данные обстоятельства подтверждаются решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ, по административному делу по административному исковому заявлению <данные изъяты> о признании не действующими в части Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, и Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ, по административному делу по административному исковому заявлению <данные изъяты> о признании недействующим в части отдельных положений решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" (в редакции решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***)", а также решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГ по административному делу по административному исковому заявлению <данные изъяты> действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетних детей <данные изъяты> об оспаривании в части решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" (в редакции решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***), вступившим в законную силу ДД.ММ.ГГ (л.д. 172-202, том 1).Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативного правового акта в части установления территориальной зоны Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план городского округа (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). Документом территориального зонирования выступают Правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

На основании части 3 и части 9 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Согласно пункту 2 и пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Материалами административного дела подтверждается, что в фактическом пользовании <данные изъяты> находится земельный участок по адресу: <адрес> с расположенным на нем жилым домом, ДД.ММ.ГГ постройки, и который является самовольным строением (л.д. 27-36, том 1).

Из технического заключения судебного строительно-технического эксперта <данные изъяты> следует, что указанный жилой дом соответствует действующим строительным нормам и правилам для жилых зданий, не угрожает жизни и здоровью людей, поэтому может эксплуатироваться в дальнейшем безопасно и безаварийно в обычном режиме (л.д. 16-22, том 1).

С целью оформления права собственности на жилой дом и земельный участок административный истец ДД.ММ.ГГ обратилась в комитет по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, и утверждении схемы его расположения.

Согласно приложению 1 "Карта градостроительного зонирования городского округа - <адрес> Алтайского края" к Правилам землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края территориальная зона в границах находящегося в фактическом пользовании административного истца земельного участка решением от ДД.ММ.ГГ *** "О внесении изменений и дополнений в решение городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края" (в редакции решения от ДД.ММ.ГГ ***)" изменена с зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.4) на зону зеленых насаждений специального назначения (Р.4) (л.д. 137-141, том 1, л.д. 105, том 2).

Указанные обстоятельства послужили основанием для отказа <данные изъяты>. в предварительном согласовании предоставления земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, и в утверждении схемы его расположения, изложенным в ответе комитета по земельным ресурсам и землеустройству <адрес> от ДД.ММ.ГГ (л.д. 15, том 1).

В силу статьи 89 Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, определяющей градостроительный регламент территориальной зоны зеленых насаждений специального назначения (Р.4), основными видами разрешенного использования являются: защитные зеленые насаждения; зеленые насаждения общего пользования (объекты городского озеленения). Условно разрешенных видов использования земельного участка и объектов капитального строительства в данной территориальной зоне не установлено. Вспомогательными видами разрешенного использования являются: объекты, технологически связанные с назначением основного вида использования; объекты транспортной, инженерной инфраструктуры. Таким образом, строительство жилых домов в данной территориальной зоне запрещено.

На основании статьи 64 Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, определяющей градостроительный регламент территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.4), данная территориальная зона в качестве основного вида разрешенного использования предусматривает индивидуальные жилые дома (подпункт 1.1).

Из Генерального плана городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (в редакции решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***) и объяснений представителя административного ответчика следует, что земельный участок по адресу: <адрес>, находится в границах земель индивидуальной застройки с участками (л.д. 104, том 2).

Судом установлено, что указанный земельный участок административным истцом фактически использовался и используется в соответствии с основным видом разрешенного использования территориальной зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.4), установленной Правилами землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края (в редакции решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***), которая сопоставима с функциональным назначением земель индивидуальной застройки с участками, определенным Генеральным планом городского округа - <адрес> Алтайского края.

При этом Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, измененные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, не соответствуют Генеральному плану городского округа - <адрес> Алтайского края в части установления территориальной зоны зеленых насаждений специального назначения (Р.4) в границах земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, поскольку земельные участки территориальной зоны зеленых насаждений специального назначения имеют иное разрешенное использование (функциональное назначение), чем земельные участки индивидуальной застройки. Кроме того, в ходе реализации положений Генерального плана городского округа - <адрес> на месте земель проектируемого (планируемого) размещения индивидуальной застройки с участками в месте расположения земельного участка административного истца до ДД.ММ.ГГ была установлена территориальная зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж.4) (л.д. 139 и 141, том 1).

Таким образом, решение Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, измененное решением от ДД.ММ.ГГ ***, в части установления территориальной зоны Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) в границах фактически занимаемого административным истцом земельного участка противоречит части 3 и части 9 статьи 31, пункту 2 и пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также Генеральному плану городского округа - <адрес> Алтайского края.

Поскольку при рассмотрении административного дела судом установлено несоответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то имеются основания для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.

Довод представителя административного ответчика в письменных возражениях на то, что в законодательстве отсутствует правовая норма, которая бы требовала соответствия Правил землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края Генеральному плану городского округа - <адрес> судом не принимается во внимание, как основанная на неверном толковании норм материального права (л.д. 51, том 1).

В настоящее время Решение действует в редакции решения от ДД.ММ.ГГ ***, которым в Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края внесены изменения на основании вступивших в законную силу решений Алтайского краевого суда. При этом данные изменения не устраняют нарушений прав административного истца, установленных при рассмотрении настоящего административного дела.

Принимая во внимание, что оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и в связи с его принятием административный истец не могла реализовать свое право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка, суд признает его не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения в законную силу.

На основании пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно части 1 статьи 80 и части 6 статьи 82 Устава городского округа - <адрес> Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, решения городской Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает городской округ, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта считается публикация его полного текста, включая приложения (при наличии), в печатном средстве массовой информации, которое определено источником официального опубликования муниципальных правовых актов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об учреждении печатного средства массовой информации" газета "Вечерний Барнаул" в настоящее время является официальным источником публикации муниципальных правовых актов <адрес> Алтайского края.

Руководствуясь статьями 175-180 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление <данные изъяты> удовлетворить.

Признать Правила землепользования и застройки городского округа - <адрес> Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу в части установления территориальной зоны Р.4 (зона зеленых насаждений специального назначения) в границах фактически занимаемого <данные изъяты> земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд.