Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2019 г. N 75-АПА19-9 О признании частично не действующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2019 г. N 75-АПА19-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Белоусовой О.В. о признании не действующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части отнесения земельного участка к нескольким функциональным и территориальной зонам по апелляционным жалобам Петрозаводского городского Совета и Администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 марта 2019 г., которым в административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Белоусова О.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части отнесения земельного участка на картах городского округа Петрозаводска (основной чертеж, опорный план, схема инженерной подготовки территории, схема развития транспортной инфраструктуры, карта зоны охраны памятников истории и культуры), градостроительного зонирования, зон с особыми условиями использования территории Петрозаводского городского округа земельного участка с кадастровым номером ... в состав территории государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский", отнесения его к особо охраняемым природным территориям, а также включения земельного участка в зону запрещения нового жилищного строительства, зону коллективных садоводств, зону особо охраняемых природных территорий (зону "Ро"), отнесения земельного участка к лесным участкам.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 28 марта 2019 г. исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, Петрозаводский городской Совет и Администрация Петрозаводского городского округа обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просят указанный судебный акт отменить, в удовлетворении искового заявления отказать, ссылаясь, что обжалуемые нормативные акты соответствуют действующему законодательству, а также в части возложения на них обязанности принять новые замещающие нормативные акты в шестимесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административным истцом представлены возражения.

В судебное заседание Белоусова О.В., представители Петрозаводского городского Совета, Администрации Петрозаводского городского округа, Главы Петрозаводского городского округа, Министерства национальной и региональной политики Республики Карелия, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия, Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Карелия, Федерального агентства лесного хозяйства, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не явились. От Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия в материалы дела поступило письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным ходатайство Управления по охране объектов культурного наследия Республики Карелия удовлетворить, рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка и утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" утверждены изменения в Генеральный план города Петрозаводска, которым утверждено функциональное зонирование территории г. Петрозаводска, отраженное в схемах: планируемых границ функциональных зон (основной чертеж), использования территории, современное состояние (опорный план), зон объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территории.

Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска.

Указанные решения приняты уполномоченным органом и надлежащим образом опубликованы.

Согласно материалам дела Белоусова О.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ... в ... части кадастрового квартала ..., поставленного на кадастровый учет 30 августа 2005 г., приобретенного истцом в 2018 году, из категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - под строительство индивидуального жилого дома. На земельном участке расположен дом.

Администрация Петрозаводского городского округа уведомлением от 16 октября 2018 г. отказала Белоусовой О.В. в планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, в связи с тем, что земельный участок входит в состав территории государственного комплекса (ландшафтного) заказника регионального значения.

Согласно фрагментам схемы основного чертежа функционального зонирования, схеме опорного плана использования территории, современное состояние, схеме зон объектов культурного наследия, а также картам зон градостроительного зонирования и зон с особыми условиями использования, земельный участок административного истца находится в функциональных зонах - жилой застройки коллективных садоводств, зоны запрещения нового жилищного строительства, городских лесов, а также отнесен к территориальной зоне - особо охраняемых природных территорий (Ро).

В связи с тем, что земельный участок входит в состав территории государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский", административным ответчиком в отношении участка истца установлена территориальная зона особо охраняемых природных территорий.

Административный истец, оспаривая нормативные правовые акты, полагала, что они противоречат требованиям градостроительного и земельного законодательства и нарушают ее права и законные интересы в использовании земельного участка по целевому назначению.

Удовлетворяя исковое заявление, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые акты приняты в нарушении действующего градостроительного законодательства и нарушают права и законные интересы административного истца.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса, пункта 3.1.5 Инструкции N 150.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

В соответствии с Генеральным планом города Петрозаводска земельный участок расположен в трех функциональных зонах - жилой застройки коллективных садоводств, зоны запрещенного нового жилищного строительства и городских лесов.

Из представленной схемы расположения городских лесов Петрозаводского городского округа и перечня парков, бульваров, лесопарков, заказников, скверов, садов и аллей на территории Петрозаводского городского округа следует, что земельный участок не входит в состав городских лесов, а также в соответствии с данными Государственного лесного кадастра участок не относится к землям лесного фонда (письмо Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия от 5 марта 2019 г. N 3275 и Департамента лесного хозяйства по Северо-Западному Федеральному округу от 4 марта 2019 г. N 2302/5 - л.д. 210, 221, т. 4).

Согласно Правилам землепользования и застройки города Петрозаводска, земельный участок истца расположен в территориальной зоне особо охраняемых территорий.

В соответствии со статьей 95 Земельного кодекса Российской Федерации и Положением о государственном комплексном (ландшафтном) заказнике регионального значения "Заозерский", утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 17 сентября 2012 г. N 292-П на территории ландшафтного заказника запрещается строительство, реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства.

Согласно ответам данным Министерством природных ресурсов и экологии Республики Карелия, осуществляющего государственный надзор в области охраны и использования территории ландшафтного заказника, и Бюджетным природоохранным рекреационным учреждением Республики Карелия "Дирекция особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Карелия" следует, что земельный участок истца расположен за границами государственного комплексного (ландшафтного) заказника регионального значения "Заозерский".

Таким образом, фактическое расположение земельного участка не соответствует функциональным зонам, установленным Генеральным планом и территориальной зоне установленной Правилами землепользования и застройки города Петрозаводска.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что нахождение земельного участка в нескольких функциональных зонах создает неопределенность его правового режима, поскольку приведение Правил землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом вызовет несоблюдение требований части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса, согласно которой нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах не допускается.

Исходя из изложенного судом первой инстанции обоснованно признаны недействующими оспариваемые нормативные правовые акты, вместе с тем Судебная коллегия не может согласить с выводом суда в части установления шестимесячного срока для принятия заменяющих нормативных правовых актов.

Согласно пункту 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" в случае если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Признавая нормативные правовые акты недействующим и устанавливая шестимесячный срок для принятия заменяющих нормативных актов, суд первой инстанции не учел, что в соответствии с требованиями статей Градостроительного кодекса, регулирующих процедуру утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки города Петрозаводска продолжительность проведения публичных слушаний, согласований, утверждения и иных процедур при принятии нормативных актов составляет значительное время, которое в силу объективных причин может быть и более шести месяцев.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 28 марта 2019 г. в части возложения на Петрозаводский городской Совет обязанности в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда принять заменяющий нормативный акт изменить, исключив из текста слова: "в течение шести месяцев".

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Кириллов В.С.