Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2019 г. N 75-АПА19-10 Об отказе в признании частично не действующим решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 августа 2019 г. N 75-АПА19-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Королевой В.С. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" по апелляционной жалобе администрации Петрозаводского городского округа на решение Верховного Суда Республики Карелия от 4 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установила:

Королева В.С. обратилась в Верховный Суд Республики Карелия с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум территориальным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и жилыми домами блокированной жилой застройки (Жи) и зоне транспортной инфраструктуры (в границах уличной дорожной сети).

В обоснование заявленного требования Королева В.С. указала, что нахождение названного земельного участка одновременно в нескольких территориальных зонах противоречит статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и ограничивает ее право на изменение вида разрешенного использования.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 4 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Администрация Петрозаводского городского округа просит решение суда первой инстанции отменить и в удовлетворении заявленного требования отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден решением Петрозаводского городского Совета в пределах предоставленных полномочий, введен в действие и опубликован в установленном порядке, нормам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает. Согласно карте градостроительного зонирования земельный участок расположен частично на территории общего пользования и частично в территориальной зоне Жи (зоне застройки индивидуальными жилыми домами и жилыми домами блокированной жилой застройки). При этом граница территориальной зоны Жи в районе земельного участка была определена с учетом параметров элементов улично-дорожной сети к которым отнесен проезд Фонтанный.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ, в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование Петрозаводское городское поселение наделено статусом городского округа (статья 1 Закона Республики Карелия от 1 декабря 2004 г. N 824-ЗРК "О наделении городских поселений статусом городского округа", Устав Петрозаводского городского округа, принятый решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 г. N XXIII-ХХУ1/418).

Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа утверждены решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771.

Правила землепользования и застройки приняты Петрозаводским городским Советом в пределах его полномочий с соблюдением установленного порядка, формы принятия и порядка опубликования, по данным основаниям не оспариваются.

Из материалов дела следует, что Королева В.С. на основании договора купли-продажи от 9 февраля 2018 г. является правообладателем 1/4 доли в праве общей собственности на земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный в районе проезда ... г. ..., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для размещения дома индивидуальной жилой застройки (строительство одноквартирного жилого дома).

Земельный участок поставлен на кадастровый учет 24 сентября 2009 г.

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанный земельный участок отнесен частично к зоне застройки индивидуальными жилыми домами и жилыми домами блокированной жилой застройки (Жи) и частично к территории общего пользования в границах улично-дорожной сети (проезд Фонтанный).

Удовлетворяя требования административного истца и признавая Правила землепользования и застройки не действующими в части, суд первой инстанции исходил из того, что в отношении земельного участка установлены две территориальные зоны: зона Жи и зона транспортной инфраструктуры, в связи с чем нормативный правовой акт в этой части не соответствует части 4 статьи 30 ГрК РФ и пункту 2 статьи 85 ЗК РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно пункту 7 статьи 1 ГрК РФ территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частями 1, 15 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

Согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон.

Перечень территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории Петрозаводского городского округа, приведен в статье 22 Правил землепользования и застройки.

Как следует из таблицы условных обозначений, наименований территориальных зон, видов и параметров разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в пределах границ территориальных зон такой вид территориальной зоны как "зона транспортной инфраструктуры" Правилами землепользования и застройки не установлен.

Согласно материалам дела земельный участок по проезду ... с кадастровым номером 10:01:0120124:77 примыкающий к земельному участку с кадастровым номером ... предоставлен в аренду Потребительскому обществу индивидуальных застройщиков "Герда" на основании договора аренды земельного участка от 15 августа 2011 г. N 30211. За счет средств застройщика хозяйственным способом построена дорога шириной 8 метров, которой постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 17 мая 2013 г. N 2499, присвоено наименование проезд ....

В соответствии в перечнем автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах Петрозаводского городского округа, утвержденного решением Петрозаводского городского Совета от 19 апреля 2016 г. N 27/48-755, дорога по Фонтанному проезду в указанном перечне отсутствует.

Постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 10 мая 2016 г. N 1900 "Об утверждении перечней элементов улично-дорожной сети и элементов планировочной структуры Петрозаводского городского округа" проезд Фонтанный в районе Древлянка включен в перечень элементов улично-дорожной сети Петрозаводского городского округа и расположен от улицы Сиреневой до улицы Паустовского.

Элемент улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221, - улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 5 ноября 2015 г. N 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соотносится с понятием территории общего пользования, приведенным в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, согласно которой территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В силу пункта 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительных регламентов в границах территорий общего пользования не распространяется.

Определение в документах градостроительного зонирования территории общего пользования, в том числе в связи с размещением в ее границах элементов улично-дорожной сети, не влечет установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Отнесение части земельного участка административного истца к землям общего пользования не является произвольным, так как определение границ оспариваемой зоны производилось органом местного самоуправления с учетом сложившейся планировки территории.

Каких-либо доказательств того, что земельный участок относится к зоне транспортной инфраструктуры (наличие промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи) в материалы дела не представлено.

Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 4 апреля 2019 г. отменить.

В удовлетворении требований Королевой В.С. о признании не действующим в части решения Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Кириллов В.С.