Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 4-АПА19-17 О признании недействующим решения Совета депутатов городского круга Подольск Московской области от 25 января 2018 г. N 43/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области" в части установления на карте градостроительного зонирования городского округа Подольск зоны сельскохозяйственного производства (СХ-3) в отношении территории, на которой расположен принадлежащий на праве собственности объект капитального строительства (библиотека)

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 4-АПА19-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ермилова Евгения Александровича о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа Подольск Московской области от 25 января 2018 г. N 43/1 по апелляционной жалобе Ермилова Евгения Александровича на решение Московского областного суда от 20 марта 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Ермилова Е.А., представителя Ермилова Е.А. по доверенности Дудиновой Э.И., возражения представителя Совета депутатов городского округа Подольск Московской области и администрации городского округа Подольск Московской области по доверенности Семичастновой А.В., представителя Комитета архитектуры и градостроительства Московской области по доверенности Сергеевой О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов городского круга Подольск Московской области от 25 января 2018 г. N 43/1 утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области (далее также - Решение N 43/1, Правила землепользования и застройки).

Ермилов Евгений Александрович с учетом уточнения заявленных требований обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Решения N 43/1 в части фрагмента карты градостроительного зонирования городского округа Подольск, устанавливающей территориальную зону СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства) в отношении территории, в границах которой расположен принадлежащий ему на праве собственности объект капитального строительства (библиотека), и установления видов разрешенного использования для данной территориальной зоны, не предусматривающих такого вида разрешенного использования как "культурное развитие".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые положения Правил землепользования и застройки ограничили его право на использование объекта недвижимости по назначению и исключают возможность производить его реконструкцию и ремонт. Полагает, что Правила землепользования приняты без учета фактического землепользования, сложившейся застройки и планировки территории, что нарушает положения пункта 1 части 2 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 и пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), а также противоречит целям разработки Правил землепользования и застройки.

Решением Московского областного суда от 20 марта 2019 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, суд не дал оценку отсутствию обоснования необходимости изменения ранее существующей территориальной зоны Ж-2 (зона застройки индивидуальными и блокированными домами) на территориальную зону СХ-3 (зона сельскохозяйственного производства).

Выводы суда о том, что указная территориальная зона занята объектами сельскохозяйственного назначения, не основаны на имеющихся в деле доказательствах. Также суд не принял во внимание допущенные нарушения процедуры принятия Правил землепользования и застройки: замечания Ермилова Е.А., высказанные в ходе публичных слушаний и направленные в Комиссию по организации и проведению публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, учтены не были. Полагает, что оспариваемым нормативным актом ответчик искусственно создает условия для отказа в формировании и предоставлении ему в собственность земельного участка.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Городской округ Подольск Московской области образован в соответствии с Законом Московской области от 22 мая 2015 г. N 81/2015-ОЗ "О преобразовании городского округа Подольск, городского округа Климовск, городского поселения Львовский Подольского муниципального района, сельского поселения Дубровицкое Подольского муниципального района, сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района и сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования".

Из взаимосвязанных положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32, части 1 статьи 33 ГрК РФ, статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 г. N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области", статьи 6, 24 Устава городского округа Подольск Московской области суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления в установленной форме. Также судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован для всеобщего сведения и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

В соответствии с пунктом 6 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов (часть 1 статьи 31 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа (часть 4 статьи 31 ГрК РФ).

Пунктом 6 статьи 25 Правил землепользования и застройки установлено, что границы части территории городского округа, применительно к которой подготовлены Правила, определены границами территориальных зон, определенных на карте градостроительного зонирования.

Как следует из карты градостроительного зонирования городского округа Подольск территориальные зоны установлены для всей территории городского округа. Данное обстоятельство подтвердили в суде апелляционной инстанции представители административного ответчика.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае, Правилами землепользования и застройки сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района Московской области, утвержденных решением Совета депутатов сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района Московской области от 7 августа 2012 г. N 189/40, территория, на которой расположен объект капитального строительства "библиотека" с кадастровым номером ..., была отнесена к территориальной зоне жилой застройки (Ж-2).

Оспариваемыми Правилами землепользования и застройки градостроительное зонирование данной территории изменено и установлена зона сельскохозяйственного производства (СХ-3).

В материалах дела отсутствуют документы, обосновывающее такое градостроительное решение. Административный ответчик в судебном заседании пояснил, что основанием для установления зоны СХ-3 послужило наличие на этой территории овощехранилища.

Порядок установления территориальных зон определен статьей 34 ГрК РФ, в которой указаны факторы, которые необходимо учитывать при установлении границ территориальных зон. Анализ данных факторов позволяет сделать вывод, что в отсутствии генерального плана при установлении границ территориальных зон необходимо учитывать: определенные данным Кодексом территориальные зоны; сложившуюся планировку территории и существующего землепользования; предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорный план исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения (пункты 3, 4, 6, 7 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Исходя из этого, Судебная коллегия считает, что в отсутствие генерального плана городского округа, который в силу положений части 1 статьи 9 и части 1 статьи 18 ГрК КФ определяет, как документ территориального планирования, развитие территорий и назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, градостроительное зонирование должно обеспечивать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии объектов местного значения, существующего землепользования и объектов капитального строительства. В силу изложенного, пояснение, приведенное административным ответчиком, не может служить достаточным основанием для изменения правового регулирования градостроительного зонирования, поскольку, как следует из материалов дела, на названной территории расположены кроме овощехранилища также жилой дом и иные объекты, в том числе библиотека.

Таким образом, установление в Правилах землепользования и застройки территориальной зоны сельскохозяйственного производства (СХ-3) в отношении территории, на которой расположен принадлежащий административному истцу на праве собственности объект капитального строительства (библиотека), не соответствует требованиям градостроительного законодательства, в связи с чем, решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления в этой части.

Требование административного искового заявления о признании недействующим Решения N 43/1 в части установления видов разрешенного использования для территориальной зоны СХ-3 не предусматривающих такого вида разрешенного использования как "культурное развитие" удовлетворению не подлежит, поскольку фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления по осуществлению градостроительной деятельности, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, Судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает что оспариваемая норма подлежит признанию не действующей с даты принятия настоящего определения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 20 марта 2019 года отменить.

Признать недействующим решение Совета депутатов городского круга Подольск Московской области от 25 января 2018 г. N 43/1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Подольск Московской области" в части установления на карте градостроительного зонирования городского округа Подольск зоны сельскохозяйственного производства (СХ-3) в отношении территории, на которой расположен принадлежащий на праве собственности Ермилову Евгению Александровичу объект капитального строительства (библиотека) с кадастровым номером ... с даты принятия настоящего определения.

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.