Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 37-АПА19-3 Решение Орловского областного суда о признании недействующим пункта 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 г. N 18/135 "О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 37-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Кириллова В.С.,

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ефремова Юрия Георгиевича о признании недействующим пункта 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 года N 18/135 "О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" по апелляционной жалобе Свердловского районного Совета народных депутатов на решение Орловского областного суда от 2 апреля 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Ефремова Ю.Г. и его представителя Сазоновой Ю.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., полагавшего решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Свердловским районным Советом народных депутатов Орловской области принято решение от 27 сентября 2018 года N 18/135 "О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" (опубликовано 5 октября 2018 года в районной газете "Сельская новь" N 39), пунктом 2 которого, в связи с ухудшением финансово-хозяйственного положения, снижения поступления в районный бюджет доходов, до 31 декабря 2019 года введен мораторий (временное приостановление) на выплату кредиторской задолженности по выплате пенсий за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе.

Ефремов Ю.Г., являясь с 2014 года получателем пенсии за выслугу лет как лицо, замещавшее муниципальную должность, (поскольку занимал должность первого заместителя Главы администрации Свердловского района), обратился в суд с административным иском о признании недействующим пункта 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 года N 18/135 "О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - решение N 18/135), ссылаясь на противоречие его актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, статье 39 Конституции Российской Федерации, статье 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 11 и 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статье 23 Закона Орловской области от 9 января 2008 года N 736-ОЗ "О муниципальной службе в Орловской области", которыми гарантировано право на дополнительное пенсионное обеспечение указанных лиц в виде своевременного ежемесячного получения пенсии за выслугу лет. Наложение моратория на выплату вышеназванной пенсии нарушает его право на ее своевременное получение.

Решением Орловского областного суда от 2 апреля 2019 года административные исковые требования удовлетворены, пункт 2 решения Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области от 27 сентября 2018 года N 18/135 "О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" признан недействующим со дня принятия.

В апелляционной жалобе Свердловский районный Совет народных депутатов Орловской области просит отменить вышеуказанное судебное постановление, ссылаясь на то, что суд не указал нормативные правовые акты, которым противоречит оспариваемый пункт 2 решения N 18/135. По мнению административного ответчика, приведенному в апелляционной жалобе, судом не учтено право представительного органа вводить и изменять порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим на постоянной основе муниципальные должности, исходя из сложной финансово-экономической ситуации в муниципальном образовании. Полагает неприменимыми в данном случае правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, положенные в основу решения суда первой инстанции, поскольку они касаются прекращения, а не приостановления выплат по обязательствам, принятым на себя публично-правовым образованием.

На апелляционную жалобу Ефремовым Ю.Г. и прокуратурой Орловской области представлены возражения.

Представитель Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области, извещенный в установленном порядке о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился.

На основании частей 8, 9 статьи 96, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не усматривает.

Разрешая заявленные требования, суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченного органа, с соблюдением требований к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие. Данный вывод основан на установленных судом обстоятельствах и положениях части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, части 5 статьи 3 и статьи 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 2 части 10 статьи 35, пункта 1 части 1 статьи 15, статей 18, 46, 47, 52, 53 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также положениях части 8 статьи 22, статьи 44, части 5 статьи 48, части 1 статьи 49 Устава Свердловского района Орловской области.

В тоже время, признавая положения оспариваемого в указанной части названного решения не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из того, что Свердловский районный Совет народных депутатов Орловской области, осуществляя правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности за счет средств местного бюджета, в соответствии с положениями части 1 статьи 7, частей 1 и 2 статьи 39, пунктов "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктов 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", статьи 42 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 5 части 1 статьи 23, части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", статьи 23 Закона Орловской области от 9 января 2008 года N 736-ОЗ "О муниципальной службе в Орловской области", гарантировал указанным лицам ежемесячную выплату пенсии за выслугу лет. При этом административный ответчик в своем нормативом правовом акте - Положении о порядке назначения, перерасчета, индексации, выплаты и доставки пенсии за выслугу лет муниципальным служащим и доплаты к трудовой пенсии по старости (инвалидности) лицам, замещающим на постоянной основе муниципальные должности Свердловского района Орловской области, утвержденном решением Свердловского районного Совета народных депутатов от 27 сентября 2018 года N 18/136, установил исчерпывающие случаи приостановления такой выплаты, к числу которых состояние бюджета или ухудшение финансово-экономической ситуации в муниципальном образовании не относится. Названным Положением реализация права на дополнительное пенсионное обеспечение не поставлена в зависимость от ограниченности средств местного бюджета, в том числе его дефицита.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции, полагает их законными и обоснованными.

Как следует из установленных судом первой инстанции обстоятельств, в связи с нерегулярной выплатой пенсии за выслугу лет решением Свердловского районного суда Орловской области от 27 августа 2018 года в пользу Ефремова Ю.Г. взыскана задолженность по указанным выплатам за период с сентября 2017 года по июль 2018 года, которая в настоящее время погашена. Вместе с тем имеется задолженность перед административным истцом по выплате пенсии за выслугу лет за август и сентябрь 2018 года.

Таким образом, введенному оспариваемым положением мораторию предшествовал длительный период незаконного самоустранения муниципальным образованием от исполнения принятых на себя обязательств по выплате пенсии за выслугу лет, в частности в отношении административного истца, права которого на получение такой пенсии были восстановлены лишь в судебном порядке. В связи с чем, введенный на 2019 финансовый год мораторий на выплату соответствующей пенсии создает предпосылки для подрыва доверия граждан к закону и установленным гарантиям, что не может быть оправдано сложившейся в муниципальном образовании финансово-экономической ситуацией и дефицитом местного бюджета, ответственность за которые несут те же органы местного самоуправления, которые и предоставили данные социальные гарантии вышеуказанным лицам в виде дополнительного пенсионного обеспечения.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, отражающим последовательную позицию муниципального образования в придании законной формы своему бездействию в сфере дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, и лиц, замещающих на постоянной основе муниципальные должности, в связи с отсутствием в бюджетном законодательстве оснований для введения представительным органом местного самоуправления моратория на исполнение муниципальным образованием принятых на себя расходных бюджетных обязательств, судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый пункт 2 решения от 27 сентября 2018 года N 18/135 "О внесении изменений в районный бюджет на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов" принят также без учета положений Конституции Российской Федерации (статей 7, 18, 19 (части 1 и 2), 39 (части 1 и 2), 55 (часть 3), поскольку влечет произвольное временное прекращение предоставления публично-правовым образованием социальной гарантии в виде выплаты ежемесячной пенсии за выслугу лет, установленной в соответствии с федеральным и областным законодательством, без определения компенсаторного механизма.

При этом суд правомерно учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в приведенных судом постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Доводы в апелляционной жалобе о неприменимости этих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации к настоящему административному спору ввиду различий между приостановлением и прекращением выплат являются несостоятельными, поскольку невыплата в 2019 году указанной пенсии является фактическим прекращением её выплаты в указанном году без какой-либо компенсации.

В тоже время, вышеназванные выводы суда первой инстанции не исключают и не умаляют наличие у органов местного самоуправления полномочий на осуществление правового регулирования дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счет средств местного бюджета. Такие полномочия действительно отнесены к компетенции органов местного самоуправления, которые с учетом бюджетных возможностей вправе вводить и изменять порядок, условия и размеры выплаты такой пенсии муниципальным служащим как в отношении вновь, так и ранее назначенных пенсий.

Между тем, в данном случае при введении моратория на исполнение своих обязательств по выплате уже установленных пенсий за выслугу лет муниципальным служащим и лицам, замещающим на постоянной основе должности муниципальной службы в соответствующем финансовом году, представительный орган местного самоуправления осуществил правовое регулирование бюджетных правоотношений, тогда как установление порядка, условий и размеры выплаты таких пенсий относятся к иной сфере правового регулирования, касающейся дополнительного пенсионного обеспечения. В данном случае орган местного самоуправления путем приостановления выплат пенсии на определенный срок не вводил и не изменял существующий порядок, условия и размеры выплаты пенсии указанным лицам. В связи с чем, не имеют правового значения применительно к регулируемым оспариваемым нормативным правовым актом правоотношениям доводы апелляционной жалобы о том, что введение моратория на указанные выплаты является реализацией полномочий административного ответчика по введению и изменению порядка и условий выплаты пенсий.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 177, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Орловского областного суда от 2 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Свердловского районного Совета народных депутатов Орловской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Кириллов В.С.