Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 31-АПА19-7 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и отказал в признании недействующим пункта 1.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 г. N 566 "О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 31-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Кириллова В.С.,

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Автовокзалы и автостанции" о признании недействующим пункта 1.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566 "О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики" по апелляционной жалобе Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 4 апреля 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Кабинета Министров Чувашской Республики Николаевой С.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя акционерного общества "Автовокзалы и автостанции" Фёдоровой А.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., полагавшего решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

Кабинетом Министров Чувашской Республики 31 декабря 2013 года принято постановление N 566 "О картах для безналичной оплаты проезда на транспорте общего пользования на территории Чувашской Республики" (далее также - Постановление N 566). Данный нормативный правовой акт официально размещен 31 декабря 2013 года на портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" http://www.cap.ru, опубликован в республиканской газете "Вести Чувашии" от 18 января 2014 года N 2, и вступил в силу 11 января 2014 года, за исключением абзаца 8 пункта 5, который вступил в силу 1 мая 2014 года.

Постановлениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 23 марта 2016 года N 80 "О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566", от 15 декабря 2016 года N 540 "О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566 и признании утратившими силу некоторых постановлений Кабинета Министров Чувашской Республики", от 26 июля 2017 года N 292 "О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566" в Постановление N 566 вносились изменения и дополнения. При этом постановлением от 15 декабря 2016 года N 540 признано утратившим силу постановление от 23 марта 2016 года N 80, а постановлением от 26 июля 2017 года N 292 наименование Постановления N 566 изложено в следующей редакции: "О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики".

Названные постановления были официально опубликованы и вступили в силу в установленном законом порядке.

Согласно пункту 1.1 Постановления N 566 (в редакции постановления от 26 июля 2017 года N 292), перевозчикам предписано при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики в соответствии с Законом Чувашской Республики "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" обеспечить реализацию права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты.

Акционерное общество "Автовокзалы и автостанции" (далее также - АО "АвтоВАС") обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 1.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566 "О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики" по мотиву его неоднозначного толкования (неопределенности) и противоречия актам, имеющим большую юридическую силу.

Административный истец также указал, что несмотря на то, что вышеназванное постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566 и в том числе его пункт 1.1 уже являлось предметом судебной проверки, обращение административного истца с настоящим административным иском обусловлено изменениями законодательства, регулирующего спорные правоотношения, внесёнными Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 480-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В частности, данным законом внесены изменения в часть 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которыми допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из обязанности обеспечения исправной работы установленного в транспортном средстве оборудования для безналичной оплаты проезда.

При этом, по мнению административного истца, законодательство не ограничивает лицо, осуществляющее регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, в праве выбора оператора по безналичному переводу денежных средств, в связи с чем положения пункта 1.1 Постановления N 566 нарушают права и законные интересы АО "АвтоВАС" на свободный выбор способа обеспечения реализации прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты, поскольку вынуждают пользоваться на невыгодных условиях услугами уполномоченного оператора (ООО "ЕТК"), так как на территории Чувашии действуют Правила реализации и использования карт для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики, утвержденные пунктом 2 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566 (далее - Правила N 566), и данные Правила предоставляют гражданину право использовать для безналичной оплаты проезда по таким маршрутам карту, оформленную уполномоченным оператором, которым в Чувашской Республике выступает ООО "ЕТК".

Административный истец осуществляет регулярные перевозки по нерегулируемому тарифу по межмуниципальному маршруту транспортными средствами, имеющими оборудование для безналичной оплаты проезда, но в которых отсутствует оборудование для оплаты проезда картами ООО "ЕТК", что послужило поводом для вынесения в отношении него Управлением Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, за неиспользование услуг ООО "ЕТК" в отличие от других хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки.

При таких обстоятельствах административный истец полагает, что оспариваемое положение, действующее наряду с Правилами N 566, вызывает неопределенность в применении, поскольку допускает возможность его толкования как обязывающего перевозчиков обеспечить оплату проезда в безналичной форме именно картами ООО "ЕТК", в чем усматривает нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Ссылаясь на часть 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, административный истец указывает, что оспариваемое положение влечет дополнительные, не установленные законом требования к лицу, осуществляющему регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, допуская предъявление к такому лицу требования по установке в транспортном средстве не любого оборудования для безналичной оплаты проезда, а именно оборудования, обеспечивающего прием карт ООО "ЕТК", что не основано на законе.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 4 апреля 2019 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе Министерство транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что Постановление N 566 принято в целях реализации права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты. Полагает, что тем самым гражданам будет предоставлена возможность безналичной оплаты проезда. Оспариваемое положение соответствует нормам как федерального, так и регионального законодательства, которые предписывают реализацию прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты для того, чтобы любой гражданин, получивший карту и пополнивший ее, мог стать пользователем автоматизированной системы учета безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики.

Министерство полагает, что законодательство Российской Федерации не содержит ограничений по принятию нормативных правовых актов относительно порядка реализации и использования карт для безналичной оплаты проезда. Указывает, что постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566, а также изменившие его постановления N 540 и N 292 ранее были предметом рассмотрения суда, в связи с чем не подлежали повторной проверке.

На апелляционную жалобу административным истцом и прокурором, участвовавшим в административном деле, представлены возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, проверив материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отношения в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Частью 2 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 статьи 2 данного Федерального закона, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частью 4 статьи 17 того же Федерального закона предусмотрено право устанавливать законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из обязанности обеспечения исправной работы установленного в транспортном средстве оборудования для безналичной оплаты проезда.

В Чувашской Республике отношения в области организации регулярных перевозок и перевозок легковым такси регулируются Законом Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" (далее - Закон Чувашской Республики N 48), частью 17 статьи 4 которого (в редакции закона Чувашской Республики от 30 ноября 2018 года N 85) при осуществлении регулярных перевозок на юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества возложена обязанность обеспечивать соответствие транспортных средств автомобильного транспорта или городского наземного электрического транспорта требованиям нормативных правовых актов Российской Федерации, а также обеспечивать реализацию прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты.

Согласно статьям 6 и 7 указанного Закона Чувашской Республики N 48 разработка и установление таких требований, разработка и реализация политики в сфере развития регулярных перевозок отнесены к полномочиям Кабинета Министров Чувашской Республики.

В целях реализации своих полномочий Кабинетом Министров Чувашской Республики принято постановление от 31 декабря 2013 года N 566 "О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики" (в редакции постановлений от 15 декабря 2016 года N 540, от 26 июля 2017 года N 292), пунктом 1.1 которого перевозчикам при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики в соответствии с Законом Чувашской Республики "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике" предписано обеспечить реализацию права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты.

Признавая указанную норму Постановления N 566 недействующей и не подлежащей применению, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в ее содержании правовой неопределенности, поскольку применение данной нормы в совокупности с применением утвержденных этим же Постановлением N 566 Правил реализации и использования карт для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики влечет установление дополнительного (избыточного) и не предусмотренного законом требования к перевозчику, осуществляющему регулярные перевозки, вне зависимости от тех характеристик транспортных средств, которые служили предметом оценки аукционной комиссии при предоставлении перевозчику права осуществления таких перевозок. Кроме того, понуждая лицо, осуществляющее перевозки пассажиров, к установке оборудования для безналичной оплаты проезда картами ООО "ЕТК", оспариваемая норма тем самым ограничивает названное лицо в выборе оператора, оказывающего услуги по безналичному переводу денежных средств.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно статье 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям и может выйти за пределы заявленных требований, включая предмет административного иска, только в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

В рамках настоящего административного дела АО "АвтоВАС" оспаривает пункт 1.1 Постановления N 566 в той части, в которой при его правоприменении допускается возложение на перевозчиков безусловной обязанности по обеспечению реализации прав пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты с использованием карт для безналичной оплаты проезда, изготовленных (оформленных) уполномоченным оператором, определенным Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики.

Вместе с тем, в оспариваемом административным истцом пункте 1.1 Постановления N 566 содержится лишь предписание перевозчикам при осуществлении регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики обеспечить реализацию права пассажиров на оплату проезда электронными средствами оплаты, что в полной мере соответствует как требованиям пункта 4 части 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", так и части 17 статьи 4 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2003 года N 48 "Об организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Чувашской Республике".

При этом Судебная коллегия отмечает, что по своей юридико-технической конструкции оспариваемое положение соответствует принципам правовой определенности, какой-либо неясности, двоякого толкования, в том числе того, на которое ссылается административный истец административным ответчиком не допущено, поскольку в данном случае не установлена новая, отличная от положений федерального и регионального законодательства обязанность перевозчиков, также как и не установлено каких-либо ограничений для административного истца при обеспечении им реализации прав пассажиров на выбор способа оплаты проезда электронными средствами оплаты.

Иные положения Постановления N 566, в том числе его пункт 2 или утвержденные данным пунктом Правила реализации и использования карт для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики административным истцом не оспаривались и предметом проверки по настоящему делу не являлись.

Компетенция Кабинета Министров Чувашской Республики по принятию оспариваемого в части нормативного правового акта ранее проверялась судом (решение Верховного Суда Чувашской Республики от 19 октября 2017 года по делу N 3а-50/2017, оставленное без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2018 года по делу N 31-АПГ17-26). Суд установил, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден компетентным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему полномочиями и с соблюдением установленного порядка.

При изложенных обстоятельствах обжалуемое решение суда не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 177, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 4 апреля 2019 года отменить и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества "Автовокзалы и автостанции" о признании недействующим пункта 1.1 постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 декабря 2013 года N 566 "О картах для безналичной оплаты проезда на автомобильном транспорте общего пользования по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном и междугородном сообщениях на территории Чувашской Республики" - отказать.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Кириллов В.С.