Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 июля 2019 г. N 2-АПА19-4 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и признал частично не действующим решение Вологодской городской Думы от 24 декабря 2015 г. N 689 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 июля 2019 г. N 2-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Кириллова С.В.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Санталовой Людмилы Васильевны, Санталова Андрея Вадимовича, Юшманова Евгения Ивановича, Юшмановой Ольги Анатольевны, Липилиной Марины Александровны, Панфиловой Дианы Андреевны, Черняева Александра Леонидовича, Грязевой Натальи Александровны, Ермолинской Ираиды Самойловны, Белозерова Николая Михайловича, Жукова Алексея Валерьевича, Жуковой Анастасии Алексеевны, Рудакова Алексея Александровича о признании частично не действующим решения Вологодской городской Думы от 24 декабря 2015 г. N 689 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" по апелляционной жалобе административных истцов и апелляционному представлению прокуратуры Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 22 февраля 2019 г., которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения Санталова А.В., Санталовой Л.В., представителя Санталовой Л.В. по доверенности Молотова Е.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Вологодской городской Думы по доверенности Демидовой О.А., представителей города Вологды Завьяловой А.А. и Трикоз Р.В. по доверенности, представителя общества с ограниченной ответственностью "Реал-СВ" адвоката Соколова О.Н., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы и апелляционного представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда является незаконным, необоснованным и подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

административные истцы, полагая, что нарушено их право на благоприятную окружающую среду, обратились в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнений) о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 24 декабря 2015 г. N 689 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" (далее также - Решение N 689) в части отнесения территориальной зоны, расположенной вблизи МАУ "Ледовая арена" (ул. Пугачева, дом 44) - затон реки Вологды - многоквартирный жилой дом по улице Карла Маркса, N 1236 - улица Карла Маркса соответствующей местоположению земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, к зоне Ж-3 "Зона застройки многоэтажными жилыми домами".

В обоснование заявленного требования указали, что они являются собственниками жилых помещений в домах под номерами ..., расположенных по улице Карла Маркса в городе Вологде и находящихся вблизи земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, образованного из земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0303006:10253 и 35:24:0303006:10245.

Правилами землепользования и застройки города Вологды, утвержденными решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 (далее также - Правила землепользования и застройки), до внесения в них изменений Решением N 689 территория земельных участков с кадастровыми номерами 35:24:0303006:10253 и 35:24:0303006:10245 относилась к территориальной зоне размещения производственных объектов IV-V классов опасности (П-3) и территориальной зоне спортивных и спортивно-зрелищных мероприятий (Р-2). После внесенных изменений территория данных земельных участков, из которых впоследствии был сформирован земельный участок с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, стал находиться в границах территориальной зоны застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3).

Административные истцы полагают, что Решение N 689 принято с нарушением: процедуры проведения публичных слушаний, поскольку из представленных графических материалов невозможно было сделать вывод о переводе спорной территории в территориальную зону застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3); а также с нарушением положений части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку проект оспариваемых изменений не был проверен на соответствие генеральному плану городского округа.

Решением Вологодского областного суда от 22 февраля 2019 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе административные истцы, полагая, что имеются предусмотренные частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, просят отменить судебный акт первой инстанции и принять решение об удовлетворении заявленных требований.

Не соглашаясь с выводами суда, поддерживая доводы административного искового заявления и ссылаясь на закрепленный градостроительным законодательством принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, указывают, что территория земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, отнесенная Решением N 689 к территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3), согласно Генеральному плану городского округа применительно к территории города Вологды, утвержденному решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 г. N 171 (далее также - Генеральный план), отнесена к нескольким функциональным зонам, в том числе: к зоне зеленых насаждений общего пользования (рекреационная территория), общественно-деловой зоне, а также к зоне водных объектов. Административные истцы полагают, что данное обстоятельство, подтвержденное заключением судебной экспертизы, свидетельствует о противоречии оспариваемого решения акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем считают, что суд пришел к неверному выводу о том, что отнесение территории спорного земельного участка к названной территориальной зоне соответствует функциональной жилой зоне и характеристикам ее планируемого развития, определенным Генеральным планом.

В апелляционном представлении прокуратура Вологодской области также выражает несогласие с решением суда первой инстанции. Считает, что отнесение территории спорного земельного участка к территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) осуществлено без учета Генерального плана, согласно которому данная территория находится в четырех функциональных зонах, три из них не предназначены для застройки многоэтажными жилыми домами, что нарушает требования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ, исходя из которых следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. Прокуратура Вологодской области также считает необоснованным вывод суда о том, что оспариваемый акт принят с соблюдением процедуры его принятия, урегулированной статьями 28, 31, 32 ГрК РФ, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний. По результатам рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции просит отменить решение суда и принять решение об удовлетворении требований административных истцов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе и апелляционном представлении доводов Вологодской городской Думой, администрацией города Вологды и обществом с ограниченной ответственностью "Реал-СВ" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы и представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8 и частью 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статьи 31 Устава муниципального образования "Город Вологда" суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и опубликования.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Противоречие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

В данном случае, как следует из материалов дела, установленная территориальная зона застройки многоэтажными жилыми домами (Ж-3) в отношении земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, не в полной мере соответствует территориальному планированию, определенному Генеральным планом, согласно картографическому материалу которого названный земельный участок находиться в нескольких функциональных зонах.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Обязательным приложением к правилам землепользования и застройки являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон. Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат характерных точек границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости (часть 6.1 статьи 30 ГрК РФ).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов) об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон (пункт 3 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Требования к точности отображения границ территориальных зон на карте градостроительного зонирования направлено в том числе на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащемуся в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В данном случае графическое описание местоположения границы территориальной зоны Ж-3, к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, не содержит перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Из заключения судебной экспертизы следует, что границы территориальных зон отображены на карте градостроительного зонирования на дату принятия изменений в Правила землепользования и застройки в редакции решения Вологодской городской Думы от 26 марта 2015 г. N 299, согласно карте в данной редакции земельный участок с кадастровым номером 35:24:0303006:11301 расположен в двух территориальных зонах: спортивных и спортивно-зрелищных сооружений (Р-2) и размещения производственных объектов IV-V классов опасности (П-3).

В Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют актуальные сведения о местоположении границ территориальных зон в соответствии с редакцией Решения N 689 и действующей редакцией Правил землепользования и застройки.

Картографические материалы (карта градостроительного зонирования) Правил землепользования и застройки в редакции Решения N 689 имеют низкое качество изображения, в связи с чем невозможно установить отнесение земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301 к какой-либо территориальной зоне.

Схема наложения границ земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301 и фрагмента карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки в действующей редакции, подготовленная в рамках проведения судебной экспертизы, выявила, что часть названного земельного участка расположена в территориальной зоне Ж-3, а часть располагается на водном объекте. При этом эксперт указал, что с учетом низкого качества графического материала Правил землепользования и застройки и отсутствия координатной привязки достоверных выводов сделать невозможно.

Судом первой инстанции выводы эксперта не опровергнуты.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает критерию правовой определенности и допускает его неоднозначное толкование.

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия полагает, что у суда первой инстанции не имелось оснований для отказа в удовлетворении административного искового заявления, решение суда вынесено с нарушением норм материального права и подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Вологодского областного суда от 22 февраля 2019 г. отменить.

Признать не действующим с даты принятия настоящего определения решение Вологодской городской Думы от 24 декабря 2015 г. N 689 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Вологды" в части отнесения территориальной зоны, расположенной вблизи МАУ "Ледовая арена" (ул. Пугачева, дом 44) - затон реки Вологды - многоквартирный жилой дом по улице Карла Маркса N 1236 - улица Карла Маркса, соответствующей местоположению земельного участка с кадастровым номером 35:24:0303006:11301, к зоне Ж-3 "Зона застройки многоэтажными жилыми домами".

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Кириллов С.В.