Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 18-АПА19-44 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требования о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утв. решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145, и Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утв. решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 18-АПА19-44

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ушатовой Нины Ивановны к Совету муниципального образования город-курорт Анапа о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утвержденного решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404" и Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 "О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" по апелляционном жалобе Совета муниципального образования город-курорт Анапа на решение Краснодарского краевого суда от 20 февраля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

решением Совета муниципального образования город - курорт Анапа от 22 декабря 2016 г. N 145 (далее также - Решение N 145) внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа N 404 от 14 ноября 2013 г. "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" (далее также - Генеральный план).

Решением Совета муниципального образования город - курорт Анапа от 3 июля 2017 г. N 198 (далее также - Решение N 198) внесены изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 г. N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (далее также - Правила землепользования и застройки).

Ушатова Н.И. обратилась в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими:

- Генерального плана городского округа город-курорт Анапа, действующего в редакции Решения N 145, в части отнесения части земельного участка расположенного по адресу г. Анапа, пр. ... с кадастровым номером ... к зоне существующих дорог и улиц;

- Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, действующих в редакции Решения N 198, в части отнесения части названного земельного участка к участкам, на которые не распространяются градостроительные регламенты.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанного земельного участка, который относится к землям населенных пунктов, и имеет вид разрешенного использования "для базы отдыха". В соответствии с данными информационной системы обеспечения градостроительной деятельности земельный участок расположен в двух функциональных зонах: зоне санаторно-курортных учреждений и частично в зоне существующих улиц и дорог. Также земельный участок частично расположен в территориальной зоне P-К (зоне санаторно-курортного назначения), а в отношении части земельного участка градостроительные регламенты не распространяются.

Административный истец полагал, что отнесение земельного участка к двум функциональным зонам и отсутствие единого градостроительного регламента в отношении всего земельного участка противоречит частям 1, 4 статьи 3, пунктам 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 4 статьи 30 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и нарушает ее право на реконструкцию находящихся на земельном участке объектов капитального строительства. Также ссылается на то, что на ее земельном участке отсутствует какая-либо дорога местного значения, а с учетом ширины существующего проезда его расширение с учетом положений п. 6.18 СНиП 2.07.01-89* не требуется.

Решением Краснодарского краевого суда от 20 февраля 2019 г. административные исковые требования удовлетворены. Признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Решения N 145 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к зоне существующих дорог и улиц и Правила землепользования и застройки муниципального образования город - курорт Анапа, утвержденные Решением N 198, в части отнесения названного земельного участка к земельным участкам, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

В апелляционной жалобе Совет муниципального образования город-курорт Анапа просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что процедура разработки и принятия оспариваемых нормативных актов соблюдена. Оспариваемые нормативные акты не противоречат нормам градостроительного и земельного законодательства, а то обстоятельство, что данными актами ограничиваются права собственника земельного участка, не может служить основанием для признания их недействующими. Решение N 198 разрабатывалось в соответствии с нормативами градостроительного проектирования Краснодарского края и с учетом фактически сложившейся застройки.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Учитывая приведенные нормы, а также положения статьи 28 Устава муниципального образования город-курорт Анапа, статьи 2 Закона Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. "Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа", суд сделал правомерный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ). Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование согласно ГрК РФ представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Суд, удовлетворяя административный иск, пришел к выводу, что оспариваемые административным истцом положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности, поскольку принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок отнесен одновременно к двум различным функциональным зонам: зоне санаторно-курортных учреждений и зоне основных дорог и улиц.

Судебная коллегия считает данный вывод суда ошибочным.

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования муниципальных образований, в которых определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, установление границ которых не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план, в частности содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа и карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются среди прочего границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ)..

К объектами местного значения Градостроительный кодекс Российской Федерации относит объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов. Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 23(1) Градостроительного кодекса Краснодарского края к объектам местного значения городского округа, городского и сельского поселения, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа, генеральном плане поселения, отнесены в том числе: автомобильные дороги местного значения в границах городского и сельского поселения, городского округа, объекты местного значения поселения, городского округа, необходимые для обеспечения осуществления полномочий органами местного самоуправления поселения, городского округа.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 ГрК РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенным в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения.

Таким образом, установление в генеральном плане функциональной зоны для объектов местного значения - автодорог общего пользования (пункт 3.8.6 Генерального плана), отображение их границ и описание на картах генерального плана соответствует положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ и не создает правовой неопределенности.

Также, Судебная коллегия считает, что указанное территориальное планирование, вопреки выводам суда первой инстанции, не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, а также требованиям части 2 статьи 85 ЗК РФ и части 4 статьи 30 ГрК РФ о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне исходя из следующего.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Как указывалось выше, территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения, границы которой закрепляются красными линиями (пункт 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*").

Приказом Госстандарта от 31 октября 2017 г. N 52-пнст, утвержден "пнет 247-2017. Предварительный национальный стандарт Российской Федерации. Экспериментальные технические средства организации дорожного движения. Типоразмеры дорожных знаков. Виды и правила применения дополнительных дорожных знаков. Общие положения (ПНСТ 247-2017)", который применяется наравне с действующими стандартами в области организации дорожного движения и может быть основой при проектировании объектов улично-дорожной сети и организации удобного и безопасного дорожного движения (пункт 1.1).

В пункте 3.1 указанного Предварительного национального стандарта Российской Федерации определено, что улично-дорожная сеть - это предназначенная для движения пешеходов и транспортных средств совокупность улиц, дорог общего пользования, внутриквартальных и других проездов, тротуаров, пешеходных и велосипедных дорожек, а также мосты, эстакады, подземные переходы, набережные, площади, разворотные площадки городских маршрутных транспортных средств, уличные автомобильные стоянки с инженерными и вспомогательными сооружениями, а также иные объекты, оборудованные техническими средствами организации дорожного движения в пределах красных линий градостроительного регулирования.

К элементам улично-дорожной сети согласно пункту 2 Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2014 г. N 1221 относятся улица, проспект, переулок, проезд, набережная, площадь, бульвар, тупик, съезд, шоссе, аллея и иное.

Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171н утвержден Перечень элементов улично-дорожной сети, куда вошли: аллея, бульвар, магистраль, переулок, площадь, проезд, проспект, проулок, разъезд, спуск, тракт, тупик, улица, шоссе.

Изложенное соответствует понятию территории общего пользования, приведенному в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, где указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Следовательно, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента.

Таким образом, нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет. В данном случае оснований полагать, что земельный участок с кадастровым номером ... расположен в двух территориальных зонах не имеется. Кроме того, в выписке из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) указано, что в отношении части земельного участка установлена одна территориальная зона санаторно-курортных учреждений а в отношении части земельного участка отнесенной к территории общего пользования градостроительные регламенты не распространяются.

Таким образом, вывод суда об отнесении земельного участка Правилами землепользования и застройки к двум территориальным зонам не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основан на имеющихся в материалах дела доказательствах.

При этом Судебная коллегия исходит из позиции Европейского Суда по правам человека, который неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих актах также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

При указанных обстоятельствах, решение суда принято с нарушением норм материального права не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основан на имеющихся в материалах дела доказательствах в связи с чем подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 309, статьями 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 20 февраля 2019 г. отменить.

В удовлетворении административного искового заявления Ушатовой Нины Ивановны отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.