Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 18-АПА19-42 Суд уточнил резолютивную часть решения краевого суда указанием на отказ истца в удовлетворении иска об оспаривании частей 1 и 2 статьи 5 Закона Краснодарского края от 15 декабря 2004 г. N 808-КЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" и пункта 3 части 2 статьи 1 Закона Краснодарского края от 13 февраля 2006 г. N 987-КЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 августа 2019 г. N 18-АПА19-42

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Кириллова В.С. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Сидорова Анатолия Станиславовича на решение Краснодарского краевого суда от 11 марта 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных положений Закона Краснодарского края от 15 декабря 2004 года N 808-КЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" и Закона Краснодарского края от 13 февраля 2006 года N 987-КЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Законодательного Собрания Краснодарского края Донцова Д.С., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Будлова И.М., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Краснодарского края от 15 декабря 2004 года N 808-КЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" устанавливает меры социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края, в том числе ветеранов труда.

В соответствии с частью 1 статьи 5 данного закона Краснодарского края ветеранам труда, достигшим возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), либо после назначения им пенсии в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации независимо от прекращения ими трудовой деятельности предоставляются приведенные в указанной части статьи меры социальной поддержки.

Ветеранам труда, получающим пенсии по иным основаниям, чем предусмотрено частью 1 этой же статьи, либо получающим пожизненное содержание за работу (службу), меры социальной поддержки в соответствии с этой статьей предоставляются при достижении ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" (часть 2 статьи 5 названного закона Краснодарского края).

Закон Краснодарского края от 13 февраля 2006 года N 987-КЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы" (в редакции Закона Краснодарского края от 25 сентября 2018 года N 3848-КЗ, вступившего в силу с 1 января 2019 года) регулирует отношения, связанные с предоставлением отдельным категориям жителей Краснодарского края дополнительных мер социальной поддержки по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), железнодорожном транспорте пригородного сообщения и автомобильном транспорте общего пользования пригородного сообщения (кроме такси), а также на междугородном транспорте к месту реабилитации.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 1 Закона Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края" (в той же редакции) право на дополнительные меры социальной поддержки по оплате проезда на городском наземном электрическом транспорте, автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском, пригородном, междугородном сообщениях, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в пригородном сообщении, а также на смежных межрегиональных маршрутах регулярных перевозок в пригородном сообщении, начальные и конечные остановочные пункты которых расположены в границах Краснодарского края, железнодорожном транспорте пригородного сообщения имеют, в том числе граждане Российской Федерации - ветераны труда: достигшие возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины); после назначения им пенсии в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации; получающие пенсию по иным основаниям либо получающие ежемесячное пожизненное содержание за работу (службу) - по достижении ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".

Частью 1 статьи 2 Закона Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края" предусмотрено, что лица, перечисленные в части 2 статьи 1 данного закона, имеют право на приведенные в указанной части статьи дополнительные меры социальной поддержки по оплате проезда.

Сидоров А.С., являющийся ветераном труда и получателем пенсии за выслугу лет в соответствии с Законом Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семей", обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими следующие нормы:

части 1 статьи 5 Закона Краснодарского края "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" в той мере, в которой данная норма ограничивает право лиц, имеющих звание "Ветеран труда", на получение мер социальной поддержки условием назначения им пенсии исключительно в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации;

части 2 статьи 5 Закона Краснодарского края "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" в той мере, в которой данная норма ограничивает право лиц, имеющих звание "Ветеран труда", на получение мер социальной поддержки условием достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях";

положений статьи 2 Закона Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы" в той мере, в которой данная норма ограничивает право лиц, имеющих звание "Ветеран труда", на получение мер социальной поддержки условиями достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", назначения им пенсии исключительно в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации, а также уровня дохода.

В обоснование своих требований заявитель указал, что управлением социальной защиты населения министерства труда и социального развития Краснодарского края в городе Горячий Ключ ему отказано в предоставлении компенсации расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, а также в предоставлении других мер социальной поддержки, предусмотренных для ветеранов труда, со ссылкой на то, что данные меры социальной поддержки на основании Закона Краснодарского края "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" устанавливаются при достижении возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях".

Заявитель полагал, что оспариваемые положения, поставившие предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда в зависимость от достижения ими определенного возраста, от оснований выхода на пенсию, а также от органа, назначившего пенсию, противоречат положениям пункта 1 статьи 7 и пункта 1 статьи 13, а также статье 22 Федерального закона от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах".

Решением Краснодарского краевого суда от 11 марта 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Сидоров А.С. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение суда об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Законодательным Собранием Краснодарского края, администрацией Краснодарского края, министерством труда и социального развития Краснодарского края, управлением социальной защиты населения министерства труда и социального развития Краснодарского края в городе Горячий Ключ и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений против ее удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые в части нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Законодательного Собрания Краснодарского края, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие, и оспариваемые законоположения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих отношения в сфере социальной поддержки ветеранов труда.

Конституция Российской Федерации социальную защиту, включая социальное обеспечение, относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72).

Статья 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В силу пункта 2.1 этой же статьи федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий при решении вопросов социальной поддержки отдельных категорий граждан вправе устанавливать законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критерии нуждаемости.

Исходя из критериев нуждаемости, субъект Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств собственного бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть 3 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

При этом финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1 названного федерального закона, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии такой возможности (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Законодатель в Федеральном законе "О ветеранах" выделил следующие категории ветеранов: ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств, ветераны военной службы и ветераны труда (статья 1) и предусмотрел для них меры социальной поддержки, различающиеся как по объему, так и по условиям предоставления (статьи 14-22).

Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона о "О ветеранах" определена система мер социальной поддержки, которые могут предоставляться различным категориям ветеранов, включающая пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, получение ежемесячной денежной выплаты, предоставление жилых помещений, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

Из содержания приведенной федеральной нормы в системном единстве с предписаниями статей 14-21 названного федерального закона, подробно регламентирующими особенности и объем оказания мер социальной поддержки конкретным группам ветеранов, за исключением ветеранов труда и ветеранов военной службы, однозначно следует, что в статье 13 Федерального закона "О ветеранах" законодатель определил основные направления социальной поддержки ветеранов, то есть фактически эта статья декларирует основы государственной политики в сфере социальной защиты ветеранов.

При таких обстоятельствах оспариваемые положения, определяющие дополнительные меры социальной поддержки для ветеранов труда, положениям статьи 13 Федерального закона "О ветеранах" не противоречат.

Является верным вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемых региональных норм и иным требованиям федерального законодательства.

Федеральный закон "О ветеранах" не предусматривает в отношении ветеранов труда иных норм, регулирующих отношения с их участием, кроме статьи 7, устанавливающей основания для присвоения звания "Ветеран труда".

При этом в статье 22 Федерального закона "О ветеранах" указано, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 этого же федерального закона).

Статьей 7 Закона Краснодарского края "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" установлено, что расходы на реализацию мер социальной поддержки, установленных настоящим законом, возмещаются за счет средств краевого бюджета. Аналогичное положение предусмотрено Законом Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы" в отношении финансового обеспечения дополнительных мер социальной поддержки по оплате проезда, которым в статье 3 определено, что финансирование расходов на предоставление отдельным категориям жителей Краснодарского края дополнительных мер социальной поддержки по оплате проезда, установленных настоящим законом, осуществляется за счет средств краевого бюджета.

Из системного анализа приведенных выше норм и оспариваемых административным истцом положений законов Краснодарского края следует, что региональный законодатель, определяя меры социальной поддержки для ветеранов труда Краснодарского края, а также условия и порядок их предоставления, действовал правомерно, в рамках полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации.

Поскольку действующим федеральным законодательством не определены конкретные меры социальной поддержки лиц, имеющих звание "Ветеран труда", а также порядок предоставления таких мер, субъект Российской Федерации в рамках предоставленных ему федеральным законодательством полномочий вправе самостоятельно устанавливать объем и содержание мер социальной поддержки ветеранам труда Краснодарского края, финансируемых исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации с учетом его возможностей, а также определять порядок и условия их предоставления, в том числе возраст, по достижении которого данная категория граждан вправе претендовать на их получение. Указанное направлено на уточнение адресности мер социальной поддержки, предоставляемых за счет средств краевого бюджета.

Таким образом, оспариваемое правовое регулирование предоставления дополнительных мер социальной поддержки принято в пределах дискреционных полномочий регионального законодателя, который выделил из числа ветеранов труда конкретную категорию (достигшие возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины); либо после назначения им пенсии в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации; либо получающие пенсию по иным основаниям или получающие ежемесячное пожизненное содержание за работу (службу) - по достижении ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях"), то есть адресовал меру социальной поддержки субъектам, фактически в такой поддержке нуждающимся.

В связи с изложенным оспариваемые административным истцом законоположения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Данные положения не ограничивают права, предусмотренные для такой категории лиц как ветераны труда, а лишь устанавливают условия предоставления мер социальной поддержки, которые в равной степени распространяются на всех проживающих на территории Краснодарского края лиц, имеющих звание "Ветеран труда", направлены на обеспечение их социальной защиты, поэтому не могут быть признаны дискриминационными и нарушающими права административного истца.

Иных доводов, которые могли бы служить поводом к отмене обжалуемого решения суда, апелляционная жалоба не содержит.

Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым уточнить резолютивную часть решения суда, поскольку статья 2 Закона Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 20062023 годы" не содержит положений о той мере, в которой данный закон Краснодарского края оспаривался административным истцом. Из содержания административного иска усматривается, что административным истцом Закон Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы" оспаривался в той мере, в которой одна из норм данного закона Краснодарского края ограничивает право лиц, имеющих звание "Ветеран труда", на получение мер социальной поддержки условиями достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию по старости в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", назначения им пенсии исключительно в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации, а также уровня дохода. Указанные положения приведены в пункте 3 части 2 статьи 1 Закона Краснодарского края "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы".

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Краснодарского краевого суда от 11 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Сидорова Анатолия Станиславовича - без удовлетворения, уточнив резолютивную часть указанием на отказ в удовлетворении административных исковых требований Сидорова А.С. об оспаривании частей 1 и 2 статьи 5 Закона Краснодарского края от 15 декабря 2004 года N 808-КЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей Краснодарского края" и пункта 3 части 2 статьи 1 Закона Краснодарского края от 13 февраля 2006 года N 987-КЗ "О дополнительных мерах социальной поддержки по оплате проезда отдельных категорий жителей Краснодарского края на 2006-2023 годы".

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Кириллов В.С.

Корчашкина Т.Е.