Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2019 г. N 83-АПА19-28 Суд отменил решение первой инстанции и отказал в признании недействующим пункта 8 Перечня остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок на территории Брянской области, утв. постановлением Правительства Брянской области от 17 декабря 2018 г. N 652-п

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 сентября 2019 г. N 83-АПА19-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Кириллова В.С. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Автомобилист" и правительства Брянской области на решение Брянского областного суда от 20 мая 2019 года, которым удовлетворено административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Автостанция" о признании недействующим пункта 8 Перечня остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок на территории Брянской области, утвержденного постановлением правительства Брянской области от 17 декабря 2018 года N 652-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., объяснения представителя ООО "Автомобилист" Мартыновой Ю.В. и директора Хорошева С.И., а также представителя правительства Брянской области Ивановой Н.Г., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб генерального директора ООО "Автостанция" Супруна А.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

17 декабря 2018 года правительством Брянской области принято постановление N 652-п "Об утверждении перечня остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок на территории Брянской области" (далее - Перечень остановочных пунктов, Перечень). 20 декабря 2018 года данное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

В названном Перечне остановочных пунктов указаны десять остановочных пунктов, в том числе автостанция г. Дятьково с местом нахождения: Брянская область, г. Дятьково, ул. Фокина, д. 68/2 (пункт 6), кассово-диспетчерский пункт (КДП) г. Дятьково с местом нахождения: Брянская область, г. Дятьково, ул. Орджоникидзе, д. 5 (пункт 8).

Общество с ограниченной ответственностью "Автостанция" (далее - ООО "Автостанция") обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 8 Перечня остановочных пунктов, ссылаясь на то, что включение в данный Перечень остановочного пункта "КДП г. Дятьково" противоречит федеральному законодательству в сфере пассажирских перевозок, нарушает его права и законные интересы как владельца действующей автостанции на территории г. Дятьково. Вновь включенный в Перечень остановочных пунктов и реестр остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок остановочный пункт "КДП г. Дятьково", принадлежащий обществу с ограниченной ответственностью "Автомобилист" (далее - ООО "Автомобилист"), расположен по пути подъезда транспортных средств (автобусов) к автостанции, что влечет неизбежное уменьшение количества пассажиров, желающих воспользоваться услугами автостанции.

По мнению административного истца, оспариваемый остановочный пункт включен в Перечень остановочных пунктов произвольно, без учета того, что включение остановочных пунктов в названный Перечень должно осуществляться в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог на территории Брянской области и не допускать увеличение данной загрузки. Однако увеличение транспортных потоков не произошло, а административным ответчиком не представлен анализ загруженности улиц и автомобильных дорог. ООО "Автостанция" также полагало, что нарушена процедура принятия оспариваемого постановления, поскольку допущены нарушения проведения оценки регулирующего воздействия. Кроме того, остановочный пункт "КДП г. Дятьково" не соответствует требованиям безопасности, предусмотренным действующим законодательством Брянской области.

Решением Брянского областного суда от 20 мая 2019 года административное исковое заявление удовлетворено.

На решение суда поданы апелляционные жалобы от заинтересованного лица и административного ответчика.

В жалобе ООО "Автомобилист" ссылается на то, что административный истец не представил доказательств нарушения его прав оспариваемым правовым актом, в том числе подтверждающих уменьшение количества пассажиров. Как полагает заинтересованное лицо, ходатайство главы администрации Дятьковского района Брянской области о внесении остановочного пункта в Перечень связано с необходимостью снижения загрузки улиц и автомобильных дорог, включение остановочного пункта "КДП г. Дятьково" направлено на снижение загрузки участка дороги по ул. Фокина, что подтверждается публичной кадастровой картой и схемами автодорог. Исключение оспариваемого пункта из Перечня нарушает права заинтересованного лица и причиняет ему убытки, при этом нарушений законодательства им допущено не было.

В обоснование доводов апелляционной жалобы правительство Брянской области указало, что целью принятия оспариваемого постановления не являлось снижение загрузки улиц и автомобильных дорог, а являлось обеспечение возможности функционирования остановочного пункта. Полагает ошибочным вывод суда о взаимосвязи положений статьи 30 и статьи 4 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Административный ответчик также указывает на то, что судом принято во внимание апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации, которое имеет отличительные особенности от настоящего административного дела. По мнению административного ответчика, законом субъекта Российской Федерации в Перечень могут быть включены иные остановочные пункты, в том числе для обеспечения удобств населению, каких-либо ограничений для этого федеральным законодательством не установлено. Обращает внимание на то, что судом в обжалуемом решении не установлено, как именно нарушаются права административного истца.

Относительно доводов апелляционной жалобы заинтересованного лица представлены письменные возражения прокурором, участвующим в деле, а также административным истцом, которым также представлены возражения относительно апелляционной жалобы административного ответчика.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и представленных возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок урегулированы Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

На основании частей 1 и 2 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные указанными выше нормативными правовыми актами, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Установление и изменение межрегионального маршрута регулярных перевозок осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по предложению юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, имеющих намерение осуществлять регулярные перевозки или осуществляющих регулярные перевозки по данному маршруту (часть 1 статьи 4 Федерального закона N 220-ФЗ).

Наименование межрегионального маршрута регулярных перевозок в виде наименований населенных пунктов, в границах которых расположены начальный остановочный пункт и конечный остановочный пункт по данному маршруту, места нахождения остановочных пунктов, а в случае, если эти остановочные пункты расположены на территориях автовокзалов, автостанций, наименования и места расположения соответствующих автовокзалов, автостанций относятся к сведениям, подлежащим указанию в заявлении об установлении межрегионального маршрута регулярных перевозок (пункты 3 и 5 части 1 статьи 5 Федерального закона N 220-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 30 Федерального закона N 220-ФЗ остановочные пункты по межрегиональному маршруту регулярных перевозок должны быть расположены на территориях автовокзалов или автостанций. Использование иных остановочных пунктов допускается в случае, если это предусмотрено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены эти остановочные пункты.

Остановочный пункт по межрегиональному маршруту регулярных перевозок, в том числе расположенный на территории автовокзала или автостанции, должен быть зарегистрирован в реестре остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок (часть 2 статьи 30 Федерального закона N 220-ФЗ).

В Брянской области отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения регулярными пассажирскими перевозками автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом регулируются Законом Брянской области от 3 июля 2010 года N 54-З "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Брянской области" (далее - Закон Брянской области N 54-З).

Подпунктом 10 пункта 1 статьи 7 Закона Брянской области N 54-З предусмотрено, что установление в границах Брянской области остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, относится к полномочиям правительства Брянской области.

Правительство Брянской области является высшим исполнительным органом государственной власти Брянской области и осуществляет деятельность на постоянной основе; принимает (издает) постановления и распоряжения (статьи 56, 58 Устава Брянской области от 20 декабря 2012 года N 91-З, принятого Брянской областной Думой 20 декабря 2012 года).

Как правильно установлено судом первой инстанции, постановление правительства Брянской области от 17 декабря 2018 года N 652-п, которым утвержден Перечень остановочных пунктов, принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого постановления в связи с допущенными нарушениями при проведении оценки регулирующего воздействия обоснованно отклонены судом первой инстанции по мотивам, подробно изложенным в обжалуемом судебном решении.

Проверяя оспариваемое положение Перечня остановочных пунктов на предмет его соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции указал, что единственно возможной целью включения в Перечень иного остановочного пункта, не являющегося автовокзалом или автостанцией, является снижение загрузки улиц и автомобильных дорог.

Установив при разрешении дела отсутствие со стороны административного ответчика представленных доказательств принятия оспариваемого постановления в целях снижения загрузки улиц и автомобильных дорог в Брянской области, в частности, на территории г. Дятьково, суд первой инстанции признал недействующим пункт 8 Перечня остановочных пунктов. Суд первой инстанции также указал, что включение в Перечень другого остановочного пункта, осуществляющего аналогичную деятельность, при отсутствии предусмотренных законом оснований затрагивает интересы административного истца и влечет нарушение его прав и законных интересов при осуществлении хозяйственной деятельности.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как следует из материалов административного дела, основанием для включения остановочного пункта "КДП г. Дятьково" в Перечень остановочных пунктов послужило обращение граждан в адрес главы администрации Дятьковского района об оказании содействия руководству ООО "Автомобилист" в регистрации остановочного пункта как наиболее удобного при поездках по межрегиональным маршрутам, а также ходатайство главы администрации Дятьковского района Брянской области в адрес департамента промышленности, транспорта и связи Брянской области о внесении остановочного пункта в Перечень остановочных пунктов.

Из содержания положений частей 1 и 2 статьи 30 Федерального закона N 220-ФЗ следует, что единственным условием использования иных остановочных пунктов предусмотрено закрепление такой возможности в документе планирования регулярных перевозок субъекта Российской Федерации, на территории которого расположены соответствующие остановочные пункты.

Таким образом, остановочный пункт "КДП г. Дятьково" включен в Перечень остановочных пунктов для обеспечения удобства граждан и в их интересах, что не может противоречить положениям Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.

Вопреки выводам суда первой инстанции включение в Перечень иного остановочного пункта не может безусловно ставиться в зависимость от снижения загрузки улиц и автомобильных дорог.

Вместе с тем, пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к созданию дискриминационных условий.

В силу положений подпункта 8 статьи 4 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Признав оспариваемую норму Перечня остановочных пунктов недействующей, суд первой инстанции допустил ограничение прав и законных интересов владельца остановочного пункта "КДП г. Дятьково", поставив его в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что повлекло недопущение и устранение конкуренции в сфере организации регулярных перевозок по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.

При таких обстоятельствах, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Брянского областного суда от 20 мая 2019 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Автостанция" о признании недействующим пункта 8 Перечня остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок на территории Брянской области, утвержденного постановлением правительства Брянской области от 17 декабря 2018 года N 652-п, отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Кириллов В.С.

Горчакова Е.В.