Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 9-АПА19-25 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утв. решением Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 9-АПА19-25

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Нефедова О.Н. и Николаевой О.В.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Русина Николая Петровича о признании частично не действующими Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3, по апелляционной жалобе департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 6 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Русин Николай Петрович обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании частично не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3 (далее - Правила землепользования и застройки), в части указания в них на наличие 1000-метровой санитарно-защитной зоны скотомогильника N С-16-04/036, в том числе в части распространения ее на территорию земельного участка с кадастровым номером ...

В обоснование заявленных требований Русин Н.П. указал, что орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, не наделен правом на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитных зон, а Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принимались постановления об утверждении санитарно-защитных зоны скотомогильника на территории Доскинского сельсовета. В связи с изложенным полагает, что Правилами землепользования и застройки установлены необоснованные ограничения по использованию принадлежащего ему земельного участка. Просил признать оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в той части, в которой границы санитарно-защитной зоны скотомогильника охватывают принадлежащий ему земельный участок с кадастровым номером ...

Решением Нижегородского областного суда от 6 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено. Признаны не действующими с момента вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки в части отображения на карте градостроительного зонирования территории границы зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника С-16-04/036, охватывающей земельный участок с кадастровым номером ...

В апелляционной жалобе департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области (далее также - Департамент), ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, указывает, что оспариваемыми Правилами землепользования и застройки санитарно-защитная зона, относящаяся к зонам с особыми условиями использования территории, не устанавливалась, а лишь отображена на карте градостроительного зонирования во исполнение требований статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). В связи с этим считает, что оспариваемый в указанной части нормативный правовой акт не противоречит актам большей юридической силы. Кроме того, законодательством, действовавшим в период принятия Правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, не было предусмотрено требований о том, что отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитных зон допускается только после их установления уполномоченным органом. Также полагает, что судом первой инстанции при принятии решения должны были учитываться положения части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". По результатам рассмотрения апелляционной жалобы просит отменить решение и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований административного истца.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Нижегородской области и Русиным Н.П. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 1 Устава Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, принятого решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 29 декабря 2014 г. N 68).

Решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3 утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области.

Частью 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "статьей 8" имеется в виду "статьей 8.2"

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 2, статьей 4 Закона N 197-3 (в редакции, действующей с 1 января 2018 г.), пунктом 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 г. N 248, полномочия органов местного самоуправления Богородского муниципального района Нижегородской области и сельских поселений, входящих в состав этого муниципального района, по утверждению правил землепользования и застройки, утверждению изменений в правила землепользования и застройки, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний, переданы департаменту градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "подпунктом "а" пункта 2 статьи 2" имеется в виду "подпунктом "а" пункта 2 статьи 2.1"

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Правила землепользования и застройки, а также вносящие в них изменения нормативные правовые акты, приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.

Скотомогильники с захоронением в ямах отнесены к I классу санитарной классификации, при этом для объектов, входящих в данный класс, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны составляет 1000 м (пункт 7.1.12 раздела VII СанПиН).

Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения об объекте недвижимости - сибиреязвенном скотомогильнике N С-16-04/036 по адресу: Нижегородская обл., Богородский р-н, примерно в 730 м на север от с. Ефимьево (дата последнего захоронения - 1956 г.).

На картах Правил землепользования и застройки отображены зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона скотомогильника N С-16-04/036, в границы которой полностью входит расположенный на данной территории принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером ...

Вместе с тем постановление об утверждении санитарно-защитной зоны данного скотомогильника Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.

При указанных обстоятельствах, правильным является вывод суда о том, что отображение в Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.

Часть 13 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, ссылкой на которую департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области обосновывает свою жалобу, не опровергает правильности выводов суда первой инстанции, поскольку отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны допускается только после установления их уполномоченным органом.

Вопреки доводам жалобы, отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в правилах землепользования и застройки.

При этом согласно пункту 25 Правил установления санитарно-защитных зон санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

О нарушении прав Русина Н.П. оспариваемым нормативным правовым актом свидетельствует отказ в выдаче ему разрешений на строительство на земельном участке, входящего в границы санитарно-защитной зоны скотомогильника.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт не действующим в части, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Нижегородского областного суда от 6 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Нефедов О.Н.

Николаева О.В.