Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 октября 2019 г. N 58-АПА19-16 Решение суда первой инстанции о признании не действующим в части постановления комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 19 декабря 2018 г. N 40/4 "Об установлении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), производимую структурным подразделением "Николаевская ТЭЦ" филиала "Хабаровская генерация" акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания", с использованием которой осуществляются производство и поставка электрической энергии (мощности) на розничный рынок Хабаровского края на 2019 год" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 октября 2019 г. N 58-АПА19-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Иваненко Ю.Г. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" о признании не действующим в части постановления комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края от 19 декабря 2018 г. N 40/4 "Об установлении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), производимую структурным подразделением "Николаевская ТЭЦ" филиала "Хабаровская генерация" акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания", с использованием которой осуществляются производство и поставка электрической энергии (мощности) на розничный рынок Хабаровского края на 2019 год" по апелляционной жалобе комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 24 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" Семеновой Т.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края Гончар Е.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края (далее - Комитет, тарифный орган) от 19 декабря 2018 г. N 40/4 "Об установлении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), производимую структурным подразделением "Николаевская ТЭЦ" филиала "Хабаровская генерация" акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания", с использованием которой осуществляются производство и поставка электрической энергии (мощности) на розничный рынок Хабаровского края на 2019 год" (далее - Постановление N 40/4) установлены цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), производимую структурным подразделением "Николаевская ТЭЦ" филиала "Хабаровская генерация" акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" (далее - АО "ДГК", Общество), с использованием которой осуществляются производство и поставка электрической энергии (мощности) на розничный рынок Хабаровского края на 2019 г. с календарной разбивкой согласно приложению.

АО "ДГК" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании пунктов 1 и 2 указанного постановления недействующими, ссылаясь на их несоответствие Федеральному закону от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее также - Закон об электроэнергетике), Основам ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее также - Основы ценообразования), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", поскольку при установлении тарифов Комитетом при расчете необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) неправомерно снижены экономически обоснованные расходы Общества по статьям "оплата труда" и "социальные взносы", а при расчете расходов по статье затрат "топливо на технологические цели" не учтены расходы по реализации Программы управления издержками по реализации проекта "Газоснабжение Николаевской ТЭЦ" (далее также - ПУИ), утвержденной протоколом заседания правления Комитета от 7 мая 2007 г. N 16.

Решением Хабаровского краевого суда от 24 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункты 1 и 2 Постановления N 40/4 признаны не действующими с даты принятия.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней комитет по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Не соглашается с выводом суда о неправильном определении затрат по статьям "оплата труда" и "социальные взносы". Указывает при этом, что на момент установления тарифов еще не было принято Отраслевое тарифное соглашение в электроэнергетике Российской Федерации на 2019-2021 гг., утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики "Энергетическая работодательская ассоциация России", Общественной организацией "Всероссийский Электропрофсоюз" 21 декабря 2018 г. Полагает, что пункт 26 Основ ценообразования не требует сравнения минимальной месячной тарифной ставки (далее - ММТС) с ее размером, учтенным в предыдущем периоде регулирования. По мнению Комитета, применение ММТС и размера премирования на уровне, учтенном в тарифах на тепловую энергию для потребителей структурного подразделения "Николаевская ТЭЦ", не противоречит закону. Административный ответчик также не соглашается с возможностью включения в НВВ затрат с учетом программы управления издержками, поскольку она исполнена. Ссылаясь на то, что Постановление N 40/4, являющееся тарифным решением, до вынесения судебного акта применялось в течение пяти месяцев, полагает неправомерным признание его не действующим с даты принятия.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов АО "ДГК" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии установлены Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 данного федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

В соответствии с положением о Комитете по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 4 июня 2010 г. N 142-пр, Комитет является органом исполнительной власти Хабаровского края в области государственного регулирования цен (тарифов) и контроля за порядком ценообразования (пункт 1.2) и осуществляет государственное регулирование цен (тарифов) на товары (работы, услуги) хозяйствующих субъектов, осуществляющих регулируемую деятельность в сфере тепло- и электроснабжения (пункт 3.1), устанавливает цены (тарифы) и (или) предельные (минимальные и (или) максимальные) уровни цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую потребителям, за исключением электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, на розничных рынках на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, включая электрическую энергию (мощность), произведенную на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах (пункт 4.1.26).

Согласно пункту 3 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике государственному регулированию подлежат цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), поставляемую покупателям на розничных рынках на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, за исключением электрической энергии (мощности), поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей.

Основные принципы и методы регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике определяют Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178.

В соответствии с пунктом 7 Основ ценообразования при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

В силу пунктов 12 и 15 Основ ценообразования одним из методов, применяемых при регулировании цен (тарифов), является метод экономически обоснованных расходов (затрат), при использовании которого регулируемые цены (тарифы) рассчитываются на основе размера необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, полученной от реализации каждого вида продукции (услуг), и расчетного объема производства соответствующего вида продукции (услуг) за расчетный период регулирования.

Согласно пунктам 16-18 Основ ценообразования определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета.

Согласно материалам дела основным видом деятельности АО "ДГК" является деятельность по поставке электрической энергии.

Общество 28 апреля 2018 г. обратилось в Комитет с заявлением об установлении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), производимую структурным подразделением "Никольская ТЭЦ" филиала "Хабаровская генерация" АО "ДГК", с использованием которой осуществляется производство и поставка электрической энергии (мощности) на розничный рынок Хабаровского края на 2019 г, предоставив соответствующие материалы и расчеты.

Регулирующим органом в качестве метода регулирования выбран метод экономически обоснованных расходов (затрат), что соответствует пункту 12 Основ ценообразования.

При рассмотрении дела судом установлено, что в результате экспертизы представленных Обществом документов, обосновывающих тарифы на электроэнергию на 2019 г., тарифным органом уменьшены расходы по статьям "Затраты на оплату труда", "Страховые тарифы (взносы)", а также по статье затрат "Топливо на технологические цели".

В соответствии с пунктом 26 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных соответствующими организациями, и фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Согласно экспертному заключению на 2019 г. Обществом по статье "Затраты на оплаты труда" предлагалось учесть фонд оплаты труда в размере 278 060,6 тыс. руб.

По данным Общества, в соответствии с Отраслевым тарифным соглашением в электроэнергетике Российской Федерации на 2013-2015 гг., утвержденным Общероссийским отраслевым объединением работодателей электроэнергетики (далее - Объединение РаЭл), общественным объединением "Всероссийский Электропрофсоюз" 18 марта 2013 г. (далее - ОТС) и продленным Соглашением о порядке, условиях и продлении срока действия на 2016-2018 годы, участником которого является АО "ДГК", фактический размер ММТС рабочего первого разряда в 2017 г. составил 7 668 руб., в 2018 г. - 7 854 руб.

При расчете расходов на оплату труда в НВВ на 2019 г. Общество применило ММТС в размере 8 222 руб.

При этом административный истец исходил из того, что в соответствии с ОТС и информационным письмом Объединения РаЭл от 17 января 2018 г. ММТС рабочего первого разряда с 1 января 2018 г. устанавливается в размере 7772 руб., в дальнейшем ММТС индексируется с периодичностью полгода в соответствии с индексом потребительских цен в Российской Федерации (далее - ИПЦ). С 1 июля 2018 г. с учетом размера ИПЦ (103,4%) ММТС составила 8040 руб., с 1 января 2019 г. с учетом ИПЦ (101,7%) - 8 177 руб., с 1 июля 2019 г. с учетом ИПЦ (101,1%) - 8 267 руб., среднегодовая плановая ММТС на 2019 г. составила 8 222 руб. ((8 177 + 8 267) /2 = 8 222).

Выплаты компенсирующего и стимулирующего характера на 2019 г. рассчитаны Обществом в соответствии с коллективным договором (пункт 4.2 раздела 4 Приложения N 4), при этом размер текущей премии составил 60%.

Согласно данным о фактической численности работников и фактическом объеме фонда оплаты труда за 2017 г., предоставленным Обществом, на производство электроэнергии при фактической численности работников 215,238 чел. сумма расходов на оплату труда составила 174 220,3 тыс. руб. при ММТС рабочего первого разряда в размере 7 668 руб. и текущем премировании в размере 53,9%.

По расчетам Комитета фонд оплаты труда Общества составил 210 803 руб.

При формировании фонда оплаты труда на производство электрической энергии Комитетом принята тарифная ставка рабочего первого разряда в размере 6 313,39 руб. (без индекса инфляции), идентичная ставке, принятой при расчете тарифов на тепловую энергию, вырабатываемой Никольской ТЭЦ. При этом орган регулирования исходил из того, что ТЭЦ осуществляет комбинированную выработку электрической и тепловой энергии, выработка двух видов энергии производится на одном и том же оборудовании и одним и тем же персоналом.

Снижая размер ММТС рабочего первого разряда до 6 603,83 руб., эксперты тарифного органа указали на то, что при определении ММТС учитывались ИПЦ на 2019 г. в размере 104,6%.

Текущее премирование принято в размере 50% (идентично уровню, учтенному в тарифах на тепловую энергию) на уровне 2018 г.

Страховые взносы рассчитаны от принятого экспертами фонда оплаты труда без оплаты льготного проезда к месту отдыха и обратно.

Разрешая спор, суд первой инстанции указал на неправомерность применения при формировании фонда оплаты труда на производство электрической энергии ставки рабочего первого разряда идентичной ставке, принятой при расчете тарифов на тепловую энергию, вырабатываемой той же ТЭЦ, как не основанного на нормах действующего законодательства.

Как правильно указано в обжалуемом судебном акте, принятая Комитетом за основу расчета ММТС рабочего первого разряда не соответствует ни размеру ММТС согласно ОТС, ни фактическому размеру ММТС в структурном подразделении "Николаевская ТЭЦ" и, более того, ее размер ниже ММТС, принятой при расчете тарифа на электроэнергию, который был утвержден для АО "ДГК" на 2018 г.

Суд первой инстанции также обоснованно признал несостоятельными доводы тарифного органа относительно размера текущего премирования, включенного в состав расходов по оплате труда в размере 50%, поскольку согласно положениям коллективного договора размер текущего премирования в 2017 г. составил 60%, в 2018 г. - 55%, а согласно отчетности за 2017 г. фактический размер премии составил 53,9% и за 2018 г. - 53,3%. Таким образом, основания для снижения размера премий до 50% в расчете тарифов на 2019 г. у Комитета отсутствовали.

Поскольку затраты на отчисления на социальные нужды являются расчетными и расходы по ним принимаются в зависимости от принятого размера фонда оплаты труда и дополнительного учета не требуют, то расходы по указанной статье в определенном Комитетом размере также являются экономически необоснованными.

Согласно экспертному заключению при формировании тарифов Комитетом на основании подпункта 7 пункта 78 Основ ценообразования, постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2018 г. N 1496 "О вопросах присоединения Западного и Центрального районов электроэнергетической системы Республики Саха (Якутия) к Единой энергетической системе России, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 1469) затраты по топливной составляющей НВВ на 2019 г. рассчитаны без учета программы управления издержками и определены с учетом снижения выработки электрической энергии, снижением отпуска тепловой энергии, а также прекращением ПУИ в размере 545 937,01 тыс. руб.

По расчетам АО "ДГК" размер указанных расходов с учетом программы управления издержками составил 1 509 336,44 тыс. руб.

Из материалов дела следует, что по указанной статье расходов расчет стоимости затрат на топливо выполнен Обществом с учетом цены мазута, в то время как Комитетом расчет произведен исходя из стоимости газа.

Рассчитывая расходы на топливную составляющую по цене мазута, АО "ДГК" применило программу управлению издержками, утвержденную в 2007 г. в связи со строительством газопровода-отвода до г. Николаевска-на-Амуре с переводом котлоагрегатов ТЭЦ на сжигание в качестве топлива природного газа.

Снижая размер указанных расходов, тарифный орган в экспертном заключении указал на то, что Николаевская ТЭЦ вырабатывает и поставляет электрическую энергию на розничный рынок для потребителей Николаевского энергоузла. Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации до 2024 года дефлятор роста цен на электрическую энергию на 2019 г. определен в размере 106,1%. Расчет для СП "Николаевская ТЭЦ" топливной составляющей с учетом программы ПУИ приведет к росту тарифов для потребителей Николаевского энергоузла в 4 раза к уровню 2018 г.

Также административный ответчик указывал, что в 2017 г. инвестиции по ПУИ возвращены в полном объеме, плановая экономия по топливу за два года после окупаемости проекта компенсирована амортизационными отчислениями.

Принимая решение, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 3 февраля 2007 г. N 14-пр утверждены меры по развитию газификации Хабаровского края до 2010 г.

Решением правления Комитета от 7 мая 2017 г. в соответствии с пунктом 8 постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации" (далее - Основы ценообразования N 109) согласована Программа управления издержками по реализации проекта "Газоснабжение Николаевской ТЭЦ" (пункт 1) и определено при формировании предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию на весь срок окупаемости мероприятий, предусмотренных ПУИ, и в течение 2 лет после окончания срока окупаемости сохранять расчетный уровень расходов по статье "Топливо на технологические цели", учтенных при регулировании тарифов на период, предшествующий сокращению расходов (пункт 2.1).

Инвестиционный проект "Газоснабжение Николаевской ТЭЦ" одобрен Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации (письмо от 6 августа 2007 г. N 1-910).

Согласно ПУИ срок окупаемости по реализации проекта установлен 9,5 лет (по 2017 г. включительно).

Пункт 8 Основ ценообразования N 109, действовавших на момент принятия постановления Правительства Хабаровского края от 3 февраля 2007 г. N 14-пр, решения правления Комитета от 7 мая 2007 г. и утверждения ПУИ, предусматривал, что регулирующие органы на основе предварительно согласованных с ними мероприятий по сокращению расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, обязаны в течение 2 лет после окончания срока окупаемости расходов на проведение этих мероприятий сохранять расчетный уровень расходов, учтенных при регулировании тарифов на период, предшествующий сокращению расходов, если методом регулирования не предусмотрено иное.

Пунктом 9 Основ ценообразования в редакции, действовавшей на дату вынесения оспариваемого постановления Комитета, определено, что регулирующие органы на основе предварительно согласованных с ними мероприятий по сокращению расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, за исключением организаций, регулирование цен (тарифов) которых осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала, обязаны сохранять согласованный с ними уровень расходов в течение периода, позволяющего компенсировать расходы на осуществление данных мероприятий с учетом процентов за кредит привлекаемых для их осуществления.

Таким образом, отказ Комитета применить при утверждении тарифов на 2019 г. в расчете расходов общества по статье "Топливо на технологические цели" ПУИ по тем снованиям, что истек период самоокупаемости мероприятий, предусмотренных данной программой, а действовавшее на момент утверждения тарифов законодательство не позволяло сохранять расчетный уровень расходов по данной статье, учтенных при регулировании тарифов на период, предшествующий сокращению расходов, после истечения срока окупаемости мероприятий, является необоснованным, поскольку обязанность регулирующих органов сохранять расчетный уровень расходов в течение 2 лет после окончания срока окупаемости предусмотрена законодательством, действовавшим на момент утверждения ПУИ.

Кроме того суд правомерно учитывал, что в соответствии с представленными Обществом данными плановый экономический эффект (источник возврата инвестиций) за период реализации ПУИ с 2007 по 2017 гг. и в 2018 г. не достигнут, и что ПУИ применялась тарифным органом при утверждении тарифов на 2018 г., при этом правовое регулирование по указанному вопросу в 2017-2018 гг. не изменялось.

Ссылка Комитета на Постановление N 1496, в соответствии с которым устанавливались тарифы для потребителей изолированного Николаевского энергоузла, а также на Прогноз социально экономического развития, в соответствии с которым дефлятор роста на 2019 г. устанавливался в размере 6,1% несостоятельна, поскольку указанное постановление вступило в силу с 15 января 2019 г., а тарифы для изолированного энергорайона утверждены с 1 января 2019 г. и, кроме того, законодательством в области государственного регулирования тарифов не допускается снижение экономически обоснованной необходимой валовой выручки регулируемой организации без правового основания.

Законодательством Российской Федерации предусмотрен механизм установления тарифов ниже их обоснованного уровня при условии компенсации некомпенсируемых выручкой от реализации электрической энергии по льготным тарифам экономически обоснованных расходов за счет средств бюджета Российской Федерации.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Хабаровского краевого суда от 24 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу комитета по ценам и тарифам Правительства Хабаровского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Иваненко Ю.Г.

Нефедов О.Н.