Письмо Ассоциации российских банков от 10 октября 2019 г. N А-01/5-471 О целесообразности совершенствования методов антимонопольного регулирования и контроля на рынке финансовых услуг

Письмо Ассоциации российских банков от 10 октября 2019 г. N А-01/5-471

Ассоциация российских банков благодарит за возможность предоставить предложения по вопросам целесообразности совершенствования методов антимонопольного регулирования и контроля на рынке финансовых услуг.

В подготовке указанных предложений приняли участие банки-члены АРБ, посчитавшие необходимым выделить несколько групп проблем, наличие которых является препятствием для развития конкуренции на рынке банковских услуг в Российской Федерации.

1. Потенциальная угроза введения саморегулирования в банковском секторе, реализация которой приведет к ограничению конкуренции на рынке банковских услуг.

В последнее время в различных СМИ появляются публикации, обосновывающие необходимость создания саморегулируемой организации (СРО) в банковской сфере, и подготовки в этой связи соответствующих изменений в действующее законодательство.

Институт саморегулирования, который планируется навязать банковскому сообществу, предполагает внедрение наиболее жесткой модели двойного регулирования банковской деятельности.

Иными словами наряду с обязательным лицензированием банковской деятельности появится обязательное членство кредитных организаций в СРО, вместо существующего в настоящее время мягкого саморегулирования через банковские ассоциации и союзы.

Модель двойного регулирования обычно используется в тех областях профессиональной деятельности, которые представляют повышенную опасность для граждан.

Применение модели двойного регулирования в банковской деятельности не может привести к желаемым результатам, в том числе в области защиты прав потребителей банковских услуг, по следующим причинам.

Если речь идет о поведенческом надзоре (взаимодействие с клиентами - потребителями этих услуг), то в Банке России существует Служба по защите прав потребителей и обеспечения доступности финансовых услуг (с наличием территориальных подразделений). В этой службе могут аккумулироваться жалобы клиентов для оперативного анализа их содержания Банком России, уполномоченным применять как предупредительные, так и принудительные меры в отношении банков-нарушителей. Кроме того, Роспотребнадзор и уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг реализует свои функции по защите прав потребителей названных услуг.

Поэтому надзор за деятельностью банков, который должна осуществлять СРО, будет неизбежно сочетаться с надзором со стороны Банка России. Иными словами либо кредитные организации будут подвергнуты "двойному" надзору со стороны Банка России и СРО одновременно, либо СРО превратиться в часть аппарата Банка России, который по указанию Банка России будет проводить проверки и запрашивать отчеты.

В последнем случае будет создана не саморегулируемая организация, а дополнительный квазигосударственный надзорный орган. С учетом нашей истории и российской ментальности можно с очевидностью предположить, что это будет новая ниша для коррупции, плохо контролируемая государством.

В некоторых публикациях разработчики концепции саморегулирования в банковской деятельности утверждают, что они предполагают создавать СРО без права осуществления надзорной деятельности. Представляется, что такие разработчики либо сознательно лукавят, либо на банковском рынке скоро появятся не совсем "настоящие" СРО.

Большая часть капитализации банковской системы России приходится на банки с государственным участием в уставном капитале и банки, в отношении которых учрежденная Банком России Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора осуществляет меры по предупреждению банкротства.

Так, у государства (в широком смысле - с учетом Банка России) есть достаточно организационно-правовых возможностей обеспечить соблюдение данными кредитными организациями соответствующих требований и правил без необходимости создания института "саморегулирования", с его дополнительными механизмами нормотворчества и надзора. Кроме того, возникнет коллизия - Банк России в определённых ситуациях может стать поднадзорным субъектом для саморегулируемой организации в банковской сфере.

СРО в банковской деятельности окажется в финансовой зависимости от крупных банков. Разработчики концепции саморегулирования в банковской сфере должны понимать, что финансирование деятельности предлагаемой ими квазигосударственной структуры будет осуществляться за счет ее участников. Чтобы такая СРО справлялась с предполагаемыми функциями по саморегулированию, ей нужен немалый аппарат, по сути, дублирующий аппарат Банка России, нужны специалисты, не менее квалифицированные, чем в Банке России. Сейчас эту нагрузку несет государство.

Очевидно, что одни участники СРО смогут платить больше, другие меньше. Внутри этой СРО обязательно образуется еще более узкая группа банков, которые имеют действительно большие деньги, и которые в состоянии платить, чтобы отстаивать свои узкие интересы уже на уровне саморегулируемой организации. Они смогут использовать эти свои преимущества для нерыночной конкуренции, выдавливания конкурентов с рынка.

Формирование и функционирование саморегулирования в банковской сфере потребует высоких затрат, в частности, для содержания многочисленного штата высококвалифицированных специалистов. Данные затраты формально будут возложены на кредитные организации, а фактически - на потребителей банковских услуг, что не согласуется с современными государственными мерами, направленными на борьбу с ростом инфляции и на улучшение благосостояния населения.

Реализация концепции саморегулирования приведет к фактической монополизации в банковской сфере.

2. Создана правовая база для юридического неравенства кредитных организаций различных видов. В результате мелкие и средние банки оказались в неравных конкурентных условиях по сравнению с крупными банками.

В целом ряде нормативных правовых актов установлен перечень требований, предъявляемых к кредитным организациям, соблюдение которых является условием для совершения ими некоторых сделок на финансовых рынках, а также для доступа кредитных организаций к бюджетным средствам.

Эти требования не позволяют совершать некоторые банковские операции и сделки большинству банков (более 90%), несмотря на наличие у них лицензии на осуществление банковских операций, а также коммерческого интереса к совершению данных сделок.

Получается, что наличие банковской лицензии, вопреки правилу статьи 13 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон о банках), не дает права заниматься банковской деятельностью в полной мере. Для этого необходимо выполнять дополнительные требования, перечень которых в законодательстве постоянно меняется, необходимое единообразие между ними отсутствует.

Эти требования могут касаться:

1. размера собственных средств (капитала),

2. наличия определенного кредитного рейтинга;

3. получения универсальной лицензии вместо базовой лицензии;

4. вступления в систему страхования вкладов и т.п.

Указанные требования существенно ограничивают конкуренцию на рынке банковских услуг, приводят к удорожанию данных банковских услуг и ограничивают развитие отечественной банковской системы.

Представляется, что необходимо провести тщательную ревизию указанных требований, исключив необоснованные нормы. Примерный перечень нормативных актов, подлежащих изменению, приведен в приложении N 1 к настоящему письму.

3. Наличие жестких антимонопольных ограничений, применяемых по формальным признакам без учета общественной опасности деятельности субъектов, без учета цели правового регулирования конкурентных отношений.

В соответствии с частью третьей статьи 11.1 Закона о банках лица, осуществляющие функции единоличного исполнительного органа, его заместитель, члены коллегиального исполнительного органа, главного бухгалтера или заместителя главного бухгалтера кредитной организации, руководителя, главного бухгалтера филиала кредитной организации, не вправе осуществлять функции руководителя, главного бухгалтера в других организациях, являющихся аффилированными лицами по отношению к кредитной организации.

Понятие аффилированных лиц содержится в законодательстве о защите конкуренции, анализ которого свидетельствует о том, что некоммерческая организация, в которой обязанности единоличного исполнительного органа исполняет единоличный исполнительный орган кредитной организации, является аффилированным лицом такой кредитной организации. Следовательно, руководитель кредитной организации не может одновременно занимать должность руководителя банковского объединения, в которое входит возглавляемая им кредитная организация.

Следует отметить, что ограничение на совмещение должностей руководящими работниками банков, предусмотренное частью третьей статьей 11.1 Закона о банках, имеет цель предупредить возникновение конфликта интересов в кредитной организации и в организации, которая аффилирована с кредитной организацией. Поэтому в обычной ситуации применение указанного ограничения является целесообразным, поскольку не допускает, например, получение необоснованных кредитов аффилированными с банками заемщиками и т.п.

Однако в ситуации, когда организацией, аффилированной с банком, является банковская ассоциация или союз, применение указанной нормы является нецелесообразным по следующим причинам.

В соответствии со статьей 3 Закона о банках кредитные организации могут создавать союзы и ассоциации, не преследующие цели извлечения прибыли, для защиты и представления интересов своих членов, координации их деятельности, развития межрегиональных и международных связей, удовлетворения научных, информационных и профессиональных интересов, выработки рекомендаций по осуществлению банковской деятельности и решению иных совместных задач кредитных организаций. Союзам и ассоциациям кредитных организаций запрещается осуществление банковских операций.

Учитывая, что законодатель, во-первых, возлагает на союзы и ассоциации кредитных организаций деятельность по защите интересов своих членов, а во-вторых, запрещает им заниматься банковской деятельностью, указанные банковские объединения не могут использовать свою аффилированность с кредитной организацией вопреки интересам последней.

Более того, аффилированность банковских объединений и входящих в их состав кредитных организаций, может иметь положительное последствие.

Когда деятельность банковского объединения осуществляется под руководством действующего банкира, то входящие в него кредитные организации могут рассчитывать на более профессиональное и заинтересованное отношение к решению их проблем, а также испытывать большее доверие к такому руководителю, который является "одним из них".

В данном случае состояние аффилированности банковских объединений и входящих в их состав кредитных организаций позволяет эффективнее достигать установленные законом цели деятельности банковских объединений.

В этой связи Ассоциацией российских банков с участием представителей банков - членов АРБ разработан проект федерального закона "О внесении изменений в статью 11.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (см. приложение N 2), в котором предлагается разрешить совмещение должностей единоличного исполнительного органа кредитной организации и единоличного исполнительного органа союза или ассоциации кредитной организации, в который входит эта кредитная организация.

На основании изложенного, просим учесть мнение банковского сообщества при разработке мероприятий по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольного реагирования и контроля на рынке финансовых услуг, а также поддержать вышеуказанный проект федерального закона "О внесении изменений в статью 11.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Приложение: на 5 л.

Президент

Г.А. Тосунян