Приложение. Основные направления долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов

Приложение
УТВЕРЖДЕНЫ
распоряжением
Правительства Амурской области
от 14 октября 2019 г. N 288-р

Основные направления
долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов

Основные направления долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов будут строиться в соответствии с государственной программой Амурской области "Повышение эффективности деятельности органов государственной власти и управления Амурской области", утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 N 442 (далее - государственная программа N 442), и основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов.

Под долговой политикой понимается стратегия управления государственными заимствованиями Амурской области, направленная на обеспечение экономически обоснованного объема и структуры государственного долга Амурской области (далее - государственный долг), минимизацию стоимости его обслуживания, равномерное распределение во времени платежей, связанных с государственным долгом, а также безусловное соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ).

1. Итоги реализации долговой политики Амурской области за 2018 год и ожидаемые итоги реализации долговой политики за 2019 год

Реализация долговой политики Амурской области на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов осуществлялась в соответствии с государственной программой N 442 и основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов.

Реализация долговой политики Амурской области на 2018 год и плановый период 2019 - 2020 годов позволила снизить государственный долг на 0,3 млрд. рублей, и на конец 2018 года он сложился в объеме 27,4 млрд. рублей, или 69,3% к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета, что не превышает ограничений, установленных статьей 107 БК РФ. Долговые обязательства перед кредитными организациями за 2018 год составили 9,5 млрд. рублей, или 35% в структуре государственного долга, что больше уровня 2017 года на 0,5 млрд. рублей, бюджетные кредиты за 2018 год составили 17,9 млрд. рублей, или 65% в структуре государственного долга, что ниже уровня 2017 года на 0,7 млрд. рублей.

В соответствии со статьей 106 БК РФ привлечено кредитов от кредитных организаций в сумме 4,5 млрд. рублей. Объем заимствований осуществлялся путем проведения аукционов в электронной форме на период до 3 лет. Привлечение кредитов осуществлялось с целью финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств Амурской области.

В результате регулярного мониторинга процентных ставок по кредитам кредитных организаций и своевременного проведения закупок услуг по предоставлению кредитов кредитных организаций в 2018 году были рефинансированы кредиты от кредитных организаций в сумме 4,0 млрд. рублей. Кроме этого, заключены дополнительные соглашения в части снижения процентной ставки по действующим контрактам.

Принятые меры позволили сократить расходы на обслуживание долговых обязательств от первоначально запланированных средств на 0,2 млрд. рублей. Всего за 2018 год на проценты по кредитам потрачено 0,8 млрд. рублей.

В 2018 году государственные гарантии Амурской области не предоставлялись.

В декабре 2017 года Амурской областью были подписаны с Министерством финансов Российской Федерации соглашения о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам (далее - соглашения о реструктуризации) на общую сумму 14,9 млрд. рублей сроком на 7 лет. Задолженность по таким бюджетным кредитам подлежит погашению по 2024 год включительно.

По условиям соглашений о реструктуризации Амурская область должна обеспечить:

снижение доли государственного долга к 01.01.2020 до 67% налоговых и неналоговых доходов областного бюджета;

долю по кредитам банков не выше 27% налоговых и неналоговых доходов областного бюджета;

привлечение банковских кредитов на уровне ключевой ставки, увеличенной на 1% годовых.

Условия соглашений о реструктуризации выполняются Амурской областью в полном объеме.

За 8 месяцев 2019 года государственный долг снизился на 1,4 млрд. рублей и на 01.09.2019 составил 26 млрд. рублей.

С целью экономии средств на уплату процентов в феврале 2019 года досрочно погашен коммерческий кредит в сумме 1,4 млрд. рублей. Для замещения коммерческого кредита привлекались бюджетные кредиты из Управления Федерального казначейства по Амурской области.

В результате экономия средств бюджета по расходам на обслуживание государственного долга за 8 месяцев 2019 года составила 95 млн. рублей, по итогам 2019 года ожидается 125 млн. рублей.

По итогам 2019 года планируется снижение государственного долга, и по состоянию на 01.01.2020 его объем должен составить не более 27 млрд. рублей, или 67% к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета, а объем долговых обязательств по коммерческим кредитам - не более 9,9 млрд. рублей, или 27% к налоговым и неналоговым доходам областного бюджета.

Требования бюджетного законодательства Российской Федерации к объему расходов на обслуживание государственного долга и к его структуре по итогам исполнения областного бюджета за 2018 год и 8 месяцев 2019 года соблюдены.

2. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Амурской области

Характер и основные направления долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов определяются макроэкономической ситуацией, сложившейся на территории Российской Федерации и Амурской области, требованиями бюджетного законодательства, а также условиями заключенных между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Амурской области соглашений о предоставлении бюджету Амурской области из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита областного бюджета (далее - соглашения о предоставлении бюджетных кредитов).

1. С 2012 года в связи с принятием ряда федеральных законов и указов Президента Российской Федерации значительно выросли социальные обязательства Амурской области, расширен перечень полномочий Амурской области, осуществляемых за счет средств областного бюджета. Для финансирования возникающего дефицита областного бюджета привлекались заемные средства. В результате долговая нагрузка на областной бюджет увеличивалась.

Объем государственного долга за период с 01.01.2012 по 01.01.2019 вырос практически в 2 раза (с 15,5 млрд. рублей до 27,4 млрд. рублей).

За 2012 - 2019 годы расходы на обслуживание государственного долга увеличились с 0,5 млрд. рублей до 0,8 млрд. рублей. Это связано с увеличением объема государственного долга и изменением его структуры, а также возвратом в федеральный бюджет бюджетных кредитов, которые замещаются более "дорогими" кредитами банков.

2. Согласно требованиям статьи 107 БК РФ установлены ограничения к верхнему пределу государственного долга, который не превышает утвержденный законом об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период общий годовой объем доходов областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В соответствии со статей 107.1 БК РФ проведена предварительная оценка долговой устойчивости Амурской области, согласно которой Амурская область отнесена к средней группе долговой устойчивости.

По смыслу пункта 5 статьи 107.1 БК РФ для средней группы долговой устойчивости устанавливаются ограничения в следующих пределах:

от 50% до 85% - объем государственного долга к общему объему доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений;

от 13% до 18% - сумма платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к общему объему налоговых и неналоговых доходов и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

от 5% до 8% - доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов областного бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3. Соглашения о предоставлении бюджетных кредитов устанавливают ряд обязательств Амурской области, в том числе в области долговой политики. Одним из основных факторов, определяющих долговую политику Амурской области, является соблюдение условий дополнительных соглашений о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам. С учетом выполнения ограничений, установленных указанными дополнительными соглашениями, реализация долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов будет осуществляться в рамках решения ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки и снижению расходов на обслуживание государственного долга на следующих условиях:

сохранение дефицита областного бюджета на уровне не более 10% суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений в данном периоде (значение показателя может быть превышено на сумму безвозмездных поступлений от продажи акций и иных форм участия Амурской области в капитале, находящихся в областной собственности, и (или) снижения остатков средств на счетах по учету средств областного бюджета, в том числе средств областного резервного фонда);

обеспечение поэтапного сокращения доли общего объема долговых обязательств Амурской области, а именно:

к 01.01.2021 доля общего объема долговых обязательств Амурской области составит 63% от суммы налоговых и неналоговых доходов, в том числе доля долговых обязательств по кредитам от кредитных организаций составит не более 27% суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2020 год;

к 01.01.2022 доля общего объема долговых обязательств Амурской области составит 56% от суммы налоговых и неналоговых доходов, в том числе доля долговых обязательств по кредитам от кредитных организаций составит не более 29% суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2021 год;

к 01.01.2023 доля общего объема долговых обязательств Амурской области составит 50% от суммы налоговых и неналоговых доходов, в том числе доля долговых обязательств по кредитам от кредитных организаций составит не более 30% суммы доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2022 год;

ограничение ставок по кредитам, полученным от кредитных организаций на уровне ключевой ставки, установленной Центральным банком Российской Федерации, увеличенной на 1% годовых;

прирост объема долговых обязательств по рыночным заимствованиям - не более 50% прироста налоговых и неналоговых доходов областного бюджета;

гибкое распределение бюджетной нагрузки, связанной с обслуживанием государственного долга, исходя из сроков погашения долговых обязательств Амурской области.

В случае обеспечения по итогам 2018 и 2019 годов роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Амурской области не ниже фактического уровня инфляции в первом полугодии 2020 года в Министерство финансов Российской Федерации будет направлено обращение о продлении периода погашения реструктурированной задолженности по бюджетным кредитам на 5 лет, то есть до 2024 года включительно. Указанное мероприятие позволит улучшить структуру долговых обязательств Амурской области вследствие не привлечения коммерческих заимствований на ежегодное погашение доли реструктурированного долга в период пика платежей с 2021 по 2024 годы и значительно сократить расходы на обслуживание долговых обязательств Амурской области.

Основным направлением реализации долговой политики Амурской области остается рефинансирование государственного долга при сохранении умеренной долговой нагрузки.

Кредиты от кредитных организаций в 2020 - 2022 годах выступают в качестве главных источников финансирования дефицита областного бюджета.

Преимущества данной формы заимствований обусловлены простой процедурой и высокой скоростью их получения.

Долговая нагрузка на областной бюджет останется в пределах, позволяющих своевременно и в полном объеме выполнять обязательства по государственному долгу.

3. Цели и задачи долговой политики Амурской области

Первостепенной стратегической задачей в 2020 году и плановом периоде 2021 и 2022 годов является проведение взвешенной долговой политики, выполнение условий соглашений о реструктуризации, поэтапное снижение отношения государственного долга к объему налоговых и неналоговых доходов областного бюджета для обеспечения в дальнейшем перехода Амурской области в группу регионов с высоким уровнем долговой устойчивости.

Реализация долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов будет осуществляться в соответствии со следующими целями:

обеспечение сбалансированности областного бюджета;

обеспечение экономически обоснованного объема и структуры государственного долга, совершенствование механизмов управления государственным долгом;

обеспечение исполнения обязательств по обслуживанию и погашению государственного долга в полном объеме;

обеспечение минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств Амурской области.

Реализация долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов будет направлена на решение следующих задач:

повышение эффективности государственных заимствований Амурской области (далее - заимствования);

оптимизация структуры государственного долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;

соблюдение показателей, установленных подпрограммой "Повышение эффективности управления государственными финансами и государственным долгом Амурской области" государственной программы N 442;

обеспечение контроля показателей долговой устойчивости, предельных значений государственного долга, расходов на его обслуживание и погашение государственного долга в соответствии с требованиями БК РФ;

обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями областного бюджета в привлечении заемных средств;

учет информации и формирование отчетности о государственном долге;

повышение прозрачности политики управления государственным долгом, совершенствование стандартов раскрытия информации о государственном долге.

4. Принципы долговой политики Амурской области

Принципами управления государственным долгом в рамках долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов являются:

полнота и своевременность исполнения долговых обязательств Амурской области;

обеспечение финансирования дефицита областного бюджета путем привлечения ресурсов на финансовых рынках на благоприятных для Амурской области условиях;

постоянный мониторинг долговой нагрузки на областной бюджет при безусловном соблюдении бюджетных ограничений, установленных БК РФ;

поддержание безопасного уровня и структуры государственного долга.

5. Инструменты реализации долговой политики Амурской области

Перечень инструментов реализации долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов сформирован в соответствии с требованиями БК РФ и включает в себя следующие инструменты.

1. Получение кредитов от кредитных организаций.

Инструмент позволяет привлекать финансовые ресурсы при возникновении потребности в пределах достаточно продолжительного периода их доступности и досрочно возвращать при наличии возможности без излишних финансовых потерь.

При применении данного инструмента используется конкурентный способ определения исполнителей финансовых услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, что позволяет экономить бюджетные средства в связи со снижением начальной максимальной цены контрактов на привлечение финансовых ресурсов.

2. Привлечение бюджетных кредитов в областной бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Преимуществами данного инструмента являются низкие процентные ставки, позволяющие снизить расходы областного бюджета на обслуживание государственного долга и направить высвободившиеся финансовые ресурсы на решение приоритетных задач, стоящих перед Амурской областью.

Привлечь в 2020 - 2022 годах бюджетные кредиты из федерального бюджета возможно лишь после принятия соответствующих нормативных правовых актов.

3. Принятие долговых обязательств путем предоставления государственных гарантий.

В целях сокращения долговой нагрузки и снижения рисков областного бюджета при проведении долговой политики на особый контроль взят такой вид долговых обязательств, как государственные гарантии.

Предоставление государственных гарантий способствует развитию государственно-частного партнерства и позволяет юридическим лицам (муниципальным образованиям) Амурской области более оперативно привлекать в кредитных организациях заемные средства для реализации инвестиционных и социально значимых проектов на территории Амурской области.

4. Разработаны механизмы по сокращению стоимости обслуживания государственного долга, включающие в себя:

использование краткосрочных бюджетных кредитов на финансирование кассовых разрывов. Данный инструмент позволяет привлекать средства федерального бюджета на срок, не превышающий 90 дней, которые могут быть направлены на погашение задолженности и сокращение сроков кредитов, полученных от кредитных организаций;

проведение работы с кредитными организациями по снижению процентных ставок по ранее заключенным кредитным договорам исходя из изменяющихся условий финансовых рынков и заключению дополнительных соглашений к кредитным договорам о снижении процентных ставок;

рефинансирование рыночных долговых обязательств на обязательства с меньшей процентной ставкой;

использование механизмов оперативного управления долговыми обязательствами Амурской области в части корректировки сроков привлечения заимствований, сокращения или перераспределения объема заимствований с учетом результатов исполнения областного бюджета.

6. Основные мероприятия по сокращению объема государственного долга и дефицита областного бюджета

Основными мероприятиями по сокращению объема государственного долга и дефицита областного бюджета являются:

поддержание уровня государственного долга и расходов на его обслуживание на безопасном уровне;

привлечение заимствований на среднесрочный и долгосрочный периоды на благоприятных для Амурской области условиях в целях оптимизации структуры государственного долга по срокам погашения и равномерного распределения долговой нагрузки на областной бюджет;

сокращение объема привлечения краткосрочных рыночных заемных средств на срок менее 1 года;

проведение ежегодного анализа объема и состава задолженности, в том числе с точки зрения сроков погашения, стоимости обслуживания заимствований, влияния на общую платежеспособность;

осуществление мониторинга соответствия параметров государственного долга ограничениям, установленным БК РФ;

совершенствование практики проведения конкурсных процедур по заключению государственных контрактов по открытию кредитных линий в целях финансирования дефицита областного бюджета и (или) погашения долговых обязательств Амурской области;

проведение эффективной политики администрирования налоговых и неналоговых доходов областного бюджета;

проведение взвешенной, консервативной бюджетной политики в части расходов областного бюджета.

7. Ожидаемые результаты долговой политики Амурской области

Основные мероприятия долговой политики Амурской области на 2020 год и плановый период 2021 - 2022 годов направлены на реализацию поставленных целей и задач долговой политики в целом и позволят обеспечить достижение следующих показателей:

N п/п	Наименование показателя	Единица измерения	2020 год	2021 год	2022 год
1.	Отношение общего объема долговых обязательств Амурской области к доходам областного бюджета без учета безвозмездных поступлений	Процент	<= 63	<= 56	<= 50
2.	Отношение общего объема долговых обязательств Амурской области по кредитам кредитных организаций к доходам областного бюджета без учета безвозмездных поступлений	Процент	<= 27	<= 29	<= 30
3.	Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов областного бюджета, за исключением расходов, финансируемых за счет субвенций	Процент	< 8	< 8	< 8
4.	Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к собственным доходам бюджета	Процент	<=18	<=18	<=18
5.	Наличие просроченных платежей по погашению государственного долга	Процент	0	0	0
6.	Наличие просроченных платежей по обслуживанию государственного долга	Процент	0	0	0

8. Анализ рисков для областного бюджета, возникающих в процессе управления государственным долгом

В процессе управления государственным долгом можно выделить следующие группы рисков:

риск ликвидности - риск неисполнения долговых обязательств областным бюджетом. Данный вид риска связан с отсутствием средств для полного исполнения обязательств Амурской области в срок. Основным источником риска ликвидности является нарушение баланса финансовых активов и финансовых обязательств областного бюджета и (или) возникновение непредвиденной необходимости немедленного и единовременного исполнения финансовых обязательств;

риск пролонгации (риск рефинансирования) - риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на вынужденное рефинансирование уже имеющихся обязательств, пролонгация заимствований на невыгодных условиях, а также невозможность пролонгации или рефинансирования;

рыночный риск (риск процентной ставки) - риск, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;

риск наступления гарантийного случая - неплатежи принципалов по обязательствам, которые были гарантированы Амурской областью;

риск недостаточного поступления доходов в областной бюджет - риск приводит к неисполнению социальных обязательств Амурской области и осложняет выполнение соглашений о реструктуризации.

Целями управления рисками, связанными с управлением государственным долгом, являются:

снижение рисков неисполнения областного бюджета в части, касающейся финансирования расходов областного бюджета за счет заемных средств;

сглаживание объемов платежей по финансированию дефицита областного бюджета и погашению долговых обязательств Амурской области;

совершенствование системы управления государственным долгом.