Решение Тверского областного суда от 28 августа 2019 г. N 3а-100/2019 Поскольку представительными органами всех поселений Весьегонского района выражено мнение населения на объединение муниципальных образований, отрицательный результат публичных слушаний в нескольких поселениях не имеет правового значения для оценки правомерности принятия оспариваемого Закона Тверской области (извлечение)

Решение Тверского областного суда от 28 августа 2019 г. N 3а-100/2019
(извлечение)

Тверской областной суд в составе:

председательствующего Кустова А.В.,

при секретаре судебного заседания Воробьевой В.А.,

с участием прокурора Полещук Р.С.,

административных истцов Ивушина А.Н., Белойвана А.И., представителей административных истцов Дронь М.В., Илюшова С.Е.,

представителей административных ответчиков Рыковой О.В., Травкиной О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Ивушина А.Н., Белойвана А.И., Чумина А.Б. о признании недействующим Закона Тверской области от 17 мая 2019 года N 23-ЗО "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", путем объединения поселений и создании вновь образованного муниципального образования с наделением его статусом муниципального округа и внесении изменений в отдельные законы Тверской области",

установил:

Постановлением Законодательного Собрания Тверской области от 16 мая 2019 года N 757-П-6 принят Закон Тверской области N 23-ЗО "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", путем объединения поселений и создании вновь образованного муниципального образования с наделением его статусом муниципального округа и внесении изменений в отдельные законы Тверской области", обнародован Губернатором Тверской области 17 мая 2019 года.

Названный закон официально опубликован в газете "Тверские ведомости" от 22-28 мая 2019 года N 21.

Положениями данного Закона, состоящего из 13 статей, преобразованы муниципальные образования Тверской области, входящие в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район": городское поселение город Весьегонск, Ёгонское сельское поселение, Ивановское сельское поселение, Кесемское сельское поселение, Любегощинское сельское поселение, Романовское сельское поселение, Чамеровское сельское поселение путем объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, во вновь образованное муниципальное образование, наделив его статусом муниципальный округ, с наименованием Весьегонский муниципальный округ Тверской области; установлены границы муниципального округа - совпадающие с границами Весьегонского района, определено наименование представительного органа, численность депутатов, способ выборов, срок полномочий депутатов и главы округа, внесены изменения в законы Тверской области: от 18 января 2005 года N 4-ЗО "Об установлении границ муниципальных образований Тверской области и наделении их статусом городских округов, муниципальных районов"; от 17 апреля 2006 года N 34-ЗО "Об административно-территориальном устройстве Тверской области".

Признаны утратившими силу: Закон Тверской области от 28 февраля 2005 года N 21-ЗО "Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", и наделении их статусом городского, сельского поселения"; закон Тверской области от 15 марта 2006 года N 21-ЗО "О внесении изменений в Закон Тверской области "Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", и наделении их статусом городского, сельского поселения"; статья 2 Закона Тверской области от 06 июня 2006 года N 52-ЗО "О внесении изменений в отдельные законы Тверской области, регулирующие вопросы установления границ муниципальных образований Тверской области"; Закон Тверской области от 17 апреля 2017 года N 26-ЗО "О преобразовании муниципальных образований Весьегонского района Тверской области и внесении изменений в Закон Тверской области "Об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", и наделении их статусом городского, сельского поселения".

Ивушин А.Н. и Белойван А.И., полагая нарушенными свои права на осуществление полномочий депутатов городского поселения - города Весьегонска и Ёгонского сельского поселения, а также Чумин А.Б., указывающий на нарушение его прав как жителя Чамеровского сельского поселения, обратились в суд с административным иском о признании недействующим Закона Тверской области N 23-ЗО.

Административные истцы полагают оспариваемый Закон противоречащим положениям Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ, поскольку при принятии решения о преобразовании муниципальных образований не было получено согласие населения на объединение по результатам публичных слушаний, решением Совета депутатов Ёгонского сельского поселения была отклонена инициатива городского поселения города Весьегонска об объединении муниципальных образований, решение Совета депутатов городского поселения города Весьегонска о согласовании преобразования принято без соблюдения кворума, а кроме того не осуществлялась процедура преобразования в муниципальный округ, поскольку в первом чтении Законодательным собранием рассматривался законопроект о преобразовании муниципальных образований в городской округ.

В судебном заседании административные истцы Ивушин А.Н., Белойван А.И., их представители заявленное требование поддержали по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении.

Представители административных ответчиков - Законодательного Собрания Тверской области - Рыкова О.В., Губернатора Тверской области - Травкина О.Н. возражали против удовлетворения административного иска, указав на то, что Закон Тверской области от 17 мая 2019 года N 23-ЗО принят в пределах компетенции органов государственной власти Тверской области, не противоречит федеральному законодательству и не нарушает законных прав и интересов административных истцов. Просили в удовлетворении административного иска отказать.

Суд, выслушав объяснения сторон, исследовав материалы дела и представленные видеозаписи, заслушав заключение прокурора Полещук Р.С. об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, приходит к следующему.

В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями).

В соответствии с частью 1.1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В силу положений частей 1, 2, 3 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ в редакции Федерального закона от 01 мая 2019 года N 87-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа или статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (части 1, 2 ст. 13).

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3 ст. 13).

Согласно части 3.1-1 статьи 13 Закона объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

Судом установлено, что 21 декабря 2018 года Советом депутатов городского поселения - город Весьегонск Тверской области принято решение N 549 о выдвижении инициативы по преобразованию поселений Весьегонского района путем их объединения в городской округ.

Решениями представительных органов местного самоуправления Ёгонского, Чамеровского, Любегощинского, Романовского сельских поселений от 09 января 2019 года, Кесемского сельского поселения 10 января 2019 года и Ивановского сельского поселения 11 января 2019 года поддержана инициатива Совета депутатов городского поселения - города Весьегонска по преобразованию, и приняты решения о проведении публичных слушаний на территориях поселений по вопросу преобразования.

Решениями советов депутатов муниципальных образований: городского поселения - города Весьегонск от 26 февраля 2019 года N 560, Ивановского сельского поселения от 15 февраля 2019 года N 59, Кесемского сельского поселения от 21 февраля 2019 года N 52, Любегощинского сельского поселения от 22 февраля 2019 года N 5, Романовского сельского поселения от 25 февраля 2019 года N 73, Чамеровского сельского поселения от 25 февраля 2019 года N 38, Ёгонского сельского поселения от 22 февраля 2019 года N 33/1, Собрания депутатов Весьегонского района Тверской области от 06 мая 2019 года N 313 выражено согласие населения на преобразование поселений, входящих в состав территории Весьегонского района путем их объединения и приняты решения о наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа.

Суд не может согласиться с доводом административных истцов об отсутствии согласия населения Ёгонского, Чамеровского, Ивановского поселений на объединение в связи с отсутствием положительных решений участников публичных слушаний.

Согласно части 1 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 28 указанного Закона вопросы преобразования муниципальных образований выносятся на публичные слушания.

Относительно правового института публичных слушаний Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 15 июля 2010 года N 931 выражена позиция о том, что он направлен на обеспечение открытого, независимого и свободного обсуждения общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам.

В силу положений части 3 статьи 3 Федерального закона N 131-ФЗ мнение населения по вопросу объединения двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Таким образом, сами по себе публичные слушания, их результат без соответствующих решений представительных органов местного самоуправления не является самостоятельным способом выражения мнения населения муниципального образования, а являются лишь вспомогательной формой обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения для их последующего принятия представительными органами местного самоуправления.

Поскольку представительными органами всех поселений Весьегонского района выражено мнение населения на объединение муниципальных образований, отрицательный результат публичных слушаний в нескольких поселениях не имеет правового значения для оценки правомерности принятия оспариваемого Закона Тверской области.

Суд не может согласиться с позицией административных истцов о том, что Советом депутатов Ёгонского сельского поселения была отклонена инициатива Совета депутатов городского поселения - город Весьегонск Тверской области решением от 27 февраля 2019 года, поскольку представленное суду решение N 26-р и протокол внеочередного заседания Совета депутатов подписаны только А.И. Белойваном. Протокол не подписан секретарем, сведений о том, кто из депутатов Ёгонского сельского поселения участвовал в заседании в протоколе не имеется.

Указанное решение не опубликовано, соответственно не могло применяться. Оно не исходит от представительного органа местного самоуправления поселения и не может выражать волю населения Ёгонского сельского поселения по вопросу объединения муниципальных образований.

При этом на сайте поселения размещены как решение Совета депутатов Ёгонского сельского поселения от 22 апреля 2019 года "О согласии на преобразование муниципальных образований", так и решение N 32/1 от 22 апреля 2019 года "О досрочном прекращении полномочий председателя Совета депутатов Ёгонского сельского поселения Весьегонского района Тверской области Белойвана А.И.".

Суд признает представленное Белойваном А.А. решение N 26-р от 27 февраля 2019 года недопустимым доказательством.

Судом установлено, что 07 мая 2019 года в Законодательное Собрание Тверской области Собранием депутатов Весьегонского района Тверской области в порядке законодательной инициативы был внесен проект закона Тверской области "О преобразовании муниципальных образований Тверской области "Весьегонский район" путем объединения поселений и создания вновь образованного городского поселения с наделением его статусом городского округа и внесении изменений в отдельные законы Тверской области".

С законопроектом в Законодательное Собрание представлены решения представительных органов городского, сельских поселений Весьегонского района Тверской области о поддержке инициативы, о согласии на преобразование поселений путем их объединения, информация о публичных слушаниях, об официальном опубликовании (обнародовании) муниципальных правовых актов.

Приведенные выше решения представительных органов местного самоуправления о согласии населения на объединение, приняты уполномоченными органами местного самоуправления, обнародованы, не признаны судом недействующими, поэтому обоснованно приняты законодательным органом Тверской области в качестве основания издания Закона о преобразовании муниципальных образований.

07 мая 2019 года решением Совета Законодательного Собрания Тверской области законопроект направлен Губернатору Тверской области, в "Совет муниципальных образований Тверской области".

13 мая 2019 года Губернатором Тверской области в порядке реализации полномочий, установленных статьей 100 Устава Тверской области, в соответствии со статьей 53 Регламента Законодательного Собрания Тверской области внесены поправки к проекту закона, связанные с наименованием вновь создаваемого муниципального образования: вместо "Весьегонский городской округ" - "Весьегонский муниципальный округ".

Постановлениями Законодательного собрания Тверской области от 16 мая 2019 года N 756-П-6 и 757-П-7 проект закона принят в первом и во втором чтениях.

Внесение поправок в законопроект и его принятие в действующей редакции обусловлено внесением изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральным законом N 87-ФЗ от 01 мая 2019 года, которым предусмотрен вид муниципального образования - муниципальный округ.

Часть 1 статьи 2 Закона N 131-ФЗ дополнена новым абзацем шестым следующего содержания:

"муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;".

Абзац шестой постановлено считать абзацем седьмым и изложен в следующей редакции:

"городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;".

В ранее действующей редакции Закона N 131-ФЗ отсутствовало требование к городскому округу, касающееся доли населения муниципального образования, проживающего в городах и иных городских населенных пунктах.

Поскольку в Весьегонском районе в единственном городском поселении - городе Весьегонске проживает менее двух третей всего населения района, новое муниципальное образование не могло быть преобразовано в городской округ.

То обстоятельство, что в Законодательное Собрание Тверской области поступила законодательная инициатива о преобразовании муниципальных образований в городской округ, не препятствовало принятию оспариваемого Закона, поскольку населением каждого муниципального образования Весьегонского района через его представительные органы выражено согласие населения на объединение в одно муниципальное образование, что предусмотрено частями 3, 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, тогда как статус муниципального образования - муниципальный округ устанавливается императивно законом субъекта Российской Федерации в рамках реализации полномочий, установленных частью 1.1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ.

Таким образом, закон Тверской области от 17 мая 2019 года N 23-ЗО "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", путем объединения поселений и создании вновь образованного муниципального образования с наделением его статусом муниципального округа и внесении изменений в отдельные законы Тверской области", не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления Ивушина А.Н., Белойвана А.И., Чумина А.Б. о признании недействующим Закона Тверской области от 17 мая 2019 года N 23-ЗО "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории муниципального образования Тверской области "Весьегонский район", путем объединения поселений и создании вновь образованного муниципального образования с наделением его статусом муниципального округа и внесении изменений в отдельные законы Тверской области" отказать.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Тверской областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий

А.В. Кустов

Решение вступило в законную силу 28 августа 2019 г.