Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. N 2-АПА19-8 Решение областного суда об отказе в иске о признании не действующими в части Правил благоустройства муниципального образования "Город Вологда", утв. решением Вологодской городской Думы от 2 апреля 2007 г. N 392, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. N 2-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайн" на решение Вологодского областного суда от 5 июня 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайн" о признании не действующими в части Правил благоустройства муниципального образования "Город Вологда", утверждённых решением Вологодской городской Думы от 2 апреля 2007 года N 392.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайн" Фоменко В.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя администрации города Вологды Семёновой И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

2 апреля 2007 года Вологодской городской Думой принято решение N 392, которым утверждены Правила благоустройства муниципального образования "Город Вологда" (далее также - Правила благоустройства), опубликовано в официальном издании "Вологодские новости" от 11 апреля 2007 года.

Решением Вологодской городской Думы от 21 марта 2019 года N 1760 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 2 апреля 2007 года N 392 "О Правилах благоустройства муниципального образования "Город Вологда", опубликованным в официальном издании "Вологодские новости" от 27 марта 2019 года N 12 (далее - решение Вологодской городской Думы от 21 марта 2019 года N 1760), в Правила благоустройства внесены в том числе следующие изменения. Пункт 3.4 Правил благоустройства дополнен:

- абзацем четвёртым, согласно которому уборку мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, площадок для складирования отдельных групп коммунальных отходов и мест погрузки твёрдых коммунальных отходов от мусора, просыпавшегося при погрузке твёрдых коммунальных отходов в мусоровозы и при погрузке крупногабаритных отходов, обеспечивает региональный оператор по обращению с твёрдыми коммунальными отходами;

- абзацем пятым, в соответствии с которым уборку мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, площадок для складирования отдельных групп коммунальных отходов осуществляет региональный оператор по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в случае несоблюдения им графика вывоза отходов более чем на 3 часа.

Пункт 3.5 Правил благоустройства дополнен:

- абзацем тридцатым, определяющим, что запрещается оставление твёрдых коммунальных отходов в местах их погрузки после осуществления погрузки твёрдых коммунальных отходов в мусоровоз;

- абзацем тридцать первым, которым предусмотрено, что запрещается оставление региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами твёрдых коммунальных отходов вне контейнеров в местах (площадках) накопления твёрдых коммунальных отходов и на прилегающей к таким местам (площадкам) территории в случае нарушения им графика вывоза твёрдых коммунальных отходов более чем на 3 часа.

Общество с ограниченной ответственностью "АкваЛайн" (далее также - Общество), являясь региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на территории восточной зоны Вологодской области на основании заключённого с ним департаментом топливно-энергетического комплекса и тарифного регулирования Вологодской области 10 апреля 2018 года договора, обратилось в суд с административным иском о признании недействующими абзацев четвёртого и пятого пункта 3.4, абзацев тридцатого и тридцать первого пункта 3.5 Правил благоустройства в редакции решения Вологодской городской Думы от 21 марта 2019 года N 1760.

В обоснование своих требований административный истец сослался на несоответствие оспариваемых норм федеральным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; а также на то, что данные положения приняты органом местного самоуправления за пределами предоставленных полномочий и, незаконно возлагая на регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами дополнительные обязанности и расходы по их выполнению, нарушают его законные интересы в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Решением Вологодского областного суда от 5 июня 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к обоснованным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Вологодской городской Думой в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права заявителя не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что в соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктами 24 и 25 части 1 статьи 16 названного федерального закона к вопросам местного значения городского округа отнесены участие в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твёрдых коммунальных отходов; утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определены Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", предусматривающим, что места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов должны соответствовать требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований (пункт 3 статьи 13.4).

Правила благоустройства территории муниципального образования в силу положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать вопросы: содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, размещения и содержания малых архитектурных форм; уборки территории муниципального образования; порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (статья 45.1).

Благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий насёленных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 36 и 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из приведённых положений следует, что органу местного самоуправления федеральным законодательством предоставлено право регулировать вопрос содержания и уборки объектов благоустройства на территории города, к которым относятся контейнерные площадки и площадки для складирования отдельных групп коммунальных отходов.

Во исполнение указанного правомочия Вологодской городской Думой приняты оспариваемые Обществом положения.

Вывод суда первой инстанции о том, что установленные оспариваемым нормативным правовым актом требования к уборке контейнерных площадок относятся к требованиям по благоустройству территории и являются нормами, регулирующими порядок благоустройства территории муниципального образования, а не нормами, регламентирующими порядок обращения с твёрдыми коммунальными отходами, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает правильным.

Порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, установлены Правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 (далее - Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами).

Названные правила предусматривают, что осуществление накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твёрдых коммунальных отходов должно быть безопасным для населения и окружающей среды (пункт 3), и определяют погрузку твёрдых коммунальных отходов как перемещение твёрдых коммунальных отходов из мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов или иных мест, с которых осуществляется погрузка твёрдых коммунальных отходов, в мусоровоз в целях их транспортирования, а также уборку мест погрузки твёрдых коммунальных отходов, которой являются действия по подбору обронённых (просыпавшихся и др.) при погрузке твёрдых коммунальных отходов и перемещению их в мусоровоз (пункт 2).

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 N 711/пр утверждены методические рекомендации для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, согласно которым удаление с контейнерной площадки и прилегающей к ней территории отходов производства и потребления, высыпавшихся при выгрузке из контейнеров в мусоровозный транспорт, рекомендуется производить работникам организации, осуществляющей транспортирование отходов.

Кроме того, согласно Основам ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484, необходимая валовая выручка регионального оператора определяется в соответствии с методическими указаниями как сумма необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, включая обработку твёрдых коммунальных отходов, в том числе собственная необходимая валовая выручка регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, расходов на транспортирование твёрдых коммунальных отходов, а также расходов на приобретение контейнеров и бункеров для накопления твёрдых коммунальных отходов и их содержание, уборку мест погрузки твёрдых коммунальных отходов; расходы на приобретение контейнеров и бункеров и их содержание определяются в размере, не превышающем 1 процента необходимой валовой выручки регионального оператора на очередной период регулирования; расходы на уборку мест погрузки твёрдых коммунальных отходов не могут превышать сметную стоимость погрузочных работ, определённую с применением сметных нормативов (пункт 90).

При этом Санитарными правилами "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населённых мест", утверждёнными Главным государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 года и содержащими основные положения, подлежащие строгому соблюдению для обеспечения санитарного состояния территорий населённых мест, а также жилых и иных зданий, установлено, что для обеспечения шумового комфорта жителей бытовые и пищевые отходы необходимо удалять из домовладений не ранее 7 часов и не позднее 23 часов (пункт 1.12). При временном хранении отходов в дворовых сборниках должна быть исключена возможность их загнивания и разложения. Поэтому срок хранения в холодное время года (при температуре -5 град, и ниже) должен быть не более трёх суток, в тёплое время (при плюсовой температуре - свыше +5 град.) не более одних суток (ежедневный вывоз). В каждом населённом пункте периодичность удаления твёрдых бытовых отходов согласовывается с местными учреждениями санитарно-эпидемиологической службы (пункт 2.2.1).

В свою очередь, Правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами в качестве существенного условия договоров об оказании услуг по транспортированию твёрдых коммунальных отходов определены периодичность и время вывоза твёрдых коммунальных отходов (пункт 25).

Суд первой инстанции, проанализировав полное содержание оспариваемого в указанной части пункта 3.4 Правил благоустройства, верно отметил предусмотренную им последовательность действий и обязанностей лиц по содержанию и уборке объектов благоустройства (их элементов).

Так, в силу данного пункта содержание и уборку объектов благоустройства (их элементов), зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, обязаны осуществлять физические, юридические лица, которым они принадлежат на соответствующем праве, в объеме, предусмотренном действующим законодательством и Правилами благоустройства, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счёт собственных средств.

Лицо, ответственное за содержание мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, обязано ежедневно очищать места (площадки) накопления твёрдых коммунальных отходов от твёрдых коммунальных отходов, размещённых за пределами контейнеров и бункеров, до их вывоза региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами; в зимний период очищать контейнерную площадку от снега, льда по мере необходимости.

При таком положении правомерным является суждение суда первой инстанции о том, что предусмотренная оспариваемыми нормами обязанность регионального оператора по уборке мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, площадок для складирования отдельных групп коммунальных отходов возникает только при его действиях, влекущих загрязнение контейнерной площадки в связи с просыпанием при погрузке твёрдых коммунальных отходов в мусоровозы и при погрузке крупногабаритных отходов, а также в случае нарушения им графика вывоза твёрдых коммунальных отходов более чем на 3 часа. Таким образом, данная обязанность, вопреки доводам административного истца, не является по своей природе бременем содержания имущества и обусловлена исключительно действиями регионального оператора, создающими опасность неблагоприятного воздействия твёрдых коммунальных отходов на здоровье и среду обитания человека.

На основании изложенного вывод суда о том, что оспариваемые положения пункта 3.5 Правил благоустройства, предусматривающие запрет на территории города Вологды на оставление твёрдых коммунальных отходов в местах их погрузки после осуществления погрузки твёрдых коммунальных отходов в мусоровоз и на оставление региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами твёрдых коммунальных отходов вне контейнеров в местах (площадках) накопления твёрдых коммунальных отходов и на прилегающей к таким местам (площадкам) территории в случае нарушения им графика вывоза твёрдых коммунальных отходов более чем на 3 часа, не противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит также правильным.

На основании изложенного выводы суда первой инстанции о том, что рассматриваемое правовое регулирование осуществлено органом местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, Правила благоустройства муниципального образования "Город Вологда", утверждённые решением Вологодской городской Думы от 2 апреля 2007 года N 392, в оспариваемой части не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права заявителя, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обоснованными.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Вологодского областного суда от 5 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "АкваЛайн" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.