Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 октября 2019 г. N 1-АПА19-17 Решение областного суда об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 г. N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 октября 2019 г. N 1-АПА19-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению городского Собрания депутатов муниципального образования "Котлас", Собрания депутатов муниципального образования "Ленский муниципальный район", Совета депутатов муниципального образования "Урдомское" о признании недействующими отдельных положений Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления", по апелляционным жалобам городского Собрания депутатов муниципального образования "Котлас", Совета депутатов муниципального образования "Урдомское" на решение Архангельского областного суда от 18 июня 2019 года, которым отказано в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., возражения на апелляционную жалобу представителей Губернатора Архангельской области Андреечева И.С., Архангельского областного Собрания депутатов Худяковой И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Архангельским областным Собранием депутатов принят Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" (далее - Областной закон).

Областной закон опубликован в изданиях "Волна" 8 октября 2004 года N 38, "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва", Внеочередная сессия, 2004 год.

Законом Архангельской области от 19 ноября 2018 года N 30-3-ОЗ "О внесении изменения в областной закон "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" (далее - Областной закон N 30-3-ОЗ) Областной закон дополнен главой VII.6, именуемой как "Перераспределение отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области и органами государственной власти Архангельской области".

Областной закон N 30-3-ОЗ размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 21 ноября 2018 года и опубликован в издании "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов седьмого созыва" 29 ноября 2018 года N 3.

В соответствии со статьей 2 Областного закона N 30-3-ОЗ данный документ вступил в силу с 1 января 2019 года и действует до 31 декабря 2023 года.

Впоследствии Законами Архангельской области от 20 декабря 2018 года N 47-4-ОЗ, от 20 декабря 2018 года N 51-4-ОЗ, от 1 апреля 2019 года N 65-6-ОЗ, от 3 июня 2019 года N 98-8-ОЗ, которые опубликованы в установленном порядке, в Областной закон вносились изменения.

Городское Собрание депутатов муниципального образования "Котлас", Собрание депутатов муниципального образования "Ленский муниципальный район", Совет депутатов муниципального образования "Урдомское" обратились в Архангельский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими отдельных положений главы VII.6 Областного закона, а именно: абзацев третьего, пятого подпункта 1 пункта 1, абзацев третьего, пятого подпункта 2 пункта 1, абзацев третьего, пятого, восьмого, десятого подпункта 4 пункта 1 статьи 7.6.1 в части отнесения к полномочиям органов государственной власти Архангельской области в сфере градостроительной деятельности следующих отдельных полномочий: органов местного самоуправления городских поселений, городских округов, муниципальных районов по подготовке, согласованию и утверждению генеральных планов, в том числе изменений в утвержденные генеральные планы; подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки, в том числе изменений в утвержденные правила землепользования и застройки городских поселений, городских округов, сельских поселений; подготовке, согласованию и утверждению схем территориального планирования муниципальных районов, в том числе изменений в утвержденные схемы территориального планирования муниципальных районов; подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий в границах муниципальных районов, в том числе изменений в утвержденные правила землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий в границах муниципальных районов;

пунктов 9, 12 статьи 7.6.2 в части, предусматривающей, что на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, уполномоченный орган принимает постановление об утверждении генерального плана (изменений в генеральный план) или распоряжение о доработке проекта генерального плана (проекта, предусматривающего внесение изменений в генеральный план) и что уполномоченный орган с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана (изменений в генеральный план) или о доработке проекта генерального плана (проекта, предусматривающего внесение изменений в генеральный план) в соответствии с указанными протоколом и заключением;

пункта 9 статьи 7.6.3, предусматривающего, что на основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, уполномоченный орган принимает постановление об утверждении схемы территориального планирования (изменений в схему территориального планирования) или распоряжение о доработке проекта схемы территориального планирования (проекта, предусматривающего внесение изменений в схему территориального планирования);

пункта 11 статьи 7.6.4 о том, что уполномоченный орган после представления ему проекта правил землепользования и застройки (проекта, предусматривающего внесение изменений в правила землепользования и застройки) и указанных в пункте 10 названной статьи обязательных приложений принимает постановление об утверждении правил землепользования и застройки (изменений в правила землепользования и застройки) или распоряжение о направлении проекта правил землепользования и застройки (проекта, предусматривающего внесение изменений в правила землепользования и застройки) на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту с указанием даты его повторного представления.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемые положения Областного закона противоречат положениям Уставов муниципальных образований "Урдомское", "Котлас" и "Ленский муниципальный район", предусматривающим, что утверждение генеральных планов (внесение в него изменений), правил землепользования и застройки (внесение в них изменений) относится к вопросам местного значения и их решение возложено на административных истцов как на представительные органы муниципальных образований. По мнению административных истцов, Областным законом нарушена компетенция представительных органов в сфере градостроительной деятельности. Перераспределение полномочий в сфере градостроительной деятельности осуществлено с нарушением пунктов 1, 2 статьи 3, пунктов 3, 4 статьи 4, пункта 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, положений статей 12, 130, 132, 133 Конституции Российской Федерации, указывающих на самостоятельность местного самоуправления и недопустимость ограничения прав местного самоуправления, а также положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Решением Архангельского областного суда от 18 июня 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с судебным актом, городское Собрание депутатов муниципального образования "Котлас" и Совет депутатов муниципального образования "Урдомское" обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых просили об отмене решения суда и о принятии нового решения об удовлетворении административного иска.

На апелляционные жалобы Губернатором Архангельской области, Архангельским областным Собранием депутатов, прокуратурой Архангельской области, Управлением Министерства юстиции по Архангельской области и Ненецкому автономному округу представлены возражения.

Административные истцы и заинтересованные лица, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. Городское Собрание депутатов муниципального образования "Котлас" и Совет депутатов муниципального образования "Урдомское" просили рассмотреть административное дело в отсутствие своих представителей. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда в связи со следующим.

В статье 3 Конституции Российской Федерации установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Законом, устанавливающим на территории Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон N 131-ФЗ.

Данный закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, осуществляют государственную поддержку местного самоуправления, передают органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия и контролируют исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При этом Конституцией Российской Федерации и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Глава 3 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривает нормы, содержащие перечень вопросов местного значения, разрешаемых местным самоуправлением на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах.

Статья 17 поименованного закона, определяя круг полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов в целях решения вопросов местного значения, в части 1.2 закрепляет право субъекта Российской Федерации своим законом, вступающим в силу с начала очередного финансового года, перераспределить полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одновременно федеральный законодатель в абзаце втором части 1.2 приведенной статьи установил запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных пунктами 1, 2, 7, 8 части 1 статьи 17 и частью 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ (принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципального образования, учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации, осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами, а также отчет об исполнении бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку).

Аналогичное положение содержится в пункте 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Такое правовое регулирование предусмотрено с 27 мая 2014 года с момента вступления в законную силу Федерального закона от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 485-ФЗ, вступившего в силу 9 января 2015 года) допускается перераспределение полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в силу изложенных выше норм федерального законодательства в результате предусмотренного перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации может осуществляться передача уже установленных федеральными законами полномочий от одного уровня публичной власти другому.

Как следует из материалов дела и установлено судом, проект областного закона "О внесении изменения в областной закон "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления", предусматривающий введение главы VII.6 Областного закона, был внесен Губернатором Архангельской области 18 октября 2018 года в порядке законодательной необходимости для рассмотрения на второй сессии областного Собрания, запланированной на 24-25 октября 2018 года.

Внесение законопроекта в порядке законодательной необходимости мотивировано тем, что предлагаемые изменения о перераспределении полномочий в сфере градостроительной деятельности влекут дополнительные расходы областного бюджета, которые должны быть учтены в проекте областного закона "Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов".

Право внесения Губернатором в порядке законодательной необходимости не позднее чем за пять дней до начала очередной сессии законопроекта об установлении, изменении или отмене расходных обязательств Архангельской области, необходимых для внесения изменений в областной закон об областном бюджете, предусмотрено пунктом 2 статьи 11.1 Закона Архангельской области N 62-8-ОЗ (в редакции областного закона от 23 сентября 2009 года N 64-5-ОЗ).

Судом установлено, что законопроект принят в первом чтении 24 октября 2018 года постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 24 октября 2018 года N 55, во втором чтении - 14 ноября 2018 года постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 14 ноября 2018 года N 84, подписан Губернатором Архангельской области 19 ноября 2018 года, впоследствии официально опубликован.

Областной закон N 30-3-ОЗ принят большинством голосов от установленного числа депутатов Архангельского областного Собрания депутатов.

Суд также установил, что вопреки доводам административных истцов, им была предоставлена возможность направить письменные мнения относительно указанного законопроекта как в первом, так и во втором чтении. Материалами дела также подтверждено, что все поправки к проекту областного закона были сформированы в таблицу и фактически рассмотрены областным Собранием депутатов. При этом отрицательное мнение заинтересованных лиц на законопроект не могло являться препятствием к его рассмотрению областным Собранием депутатов.

Таким образом, является правильным вывод суда о соблюдении порядка принятия регионального закона, обоснование которого подробно и мотивированно изложено в судебном акте.

Проанализировав приведенные федеральные законоположения и сопоставив их содержание с оспариваемым нормативным правовым актом, суд первой инстанции правомерно признал, что указанные в главе VII.6 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ перераспределенные полномочия, оспариваемые в рамках данного административного дела, не относятся к исключительным полномочиям органов местного самоуправления, в связи с чем отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных требований и признания недействующим регионального закона, принятого уполномоченным органом в установленном порядке с соблюдением предписаний федерального законодательства.

Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые положения Областного закона не противоречат, а согласуются с принципами, установленными статьей 4 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года, в соответствии с которыми передача некоторых публичных полномочий местного самоуправления и связанных с их осуществлением функций иному, в том числе региональному, органу власти является допустимой в пределах, установленных законом.

Доводы административных истцов о нецелесообразности принятия оспариваемых положений Областного закона также правильно отклонены судом со ссылкой на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, изложенные в подпункте "а" пункта 28 постановления от 25 декабря 2018 года N 50, в соответствии с которыми, проверяя полномочия органа, суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов.

Признавая несостоятельной ссылку административных истцов о противоречии оспариваемых положений Уставам муниципальных образований "Урдомское", "Котлас" и "Ленский муниципальный район", суд исходил из того, что названные муниципальные нормативные правовые акты по своей юридической силе являются нижестоящими по отношению к оспариваемому закону Архангельской области и действуют в части, не противоречащей областному закону, нормативным правовым актам, принятым Правительством Архангельской области и уполномоченным органом в целях реализации данного закона.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда о том, что оспариваемые нормы регионального закона не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают и не могут повлечь отмену законного решения суда.

Исходя из изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Архангельского областного суда от 18 июня 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы городского Собрания депутатов муниципального образования "Котлас" и Совета депутатов муниципального образования "Урдомское" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.