Приложение 2. Отчет о результатах правового мониторинга реализации прав жителей Московской области на участие в публичных слушаниях

Приложение 2
к распоряжению государственного органа
Московской области "Уполномоченный
по правам человека в Московской
области и его аппарат"
от 28 фев 2019 N РГОМО-33/2019

Отчет
о результатах правового мониторинга реализации прав жителей Московской области на участие в публичных слушаниях

1. Общие положения

Мониторинг проводился в соответствии с Планом мероприятий по проведению мониторинга реализации прав жителей Московской области на участие в публичных слушаниях, утвержденным Уполномоченным по правам человека в Московской области 03.05.2018, Порядком проведения правового мониторинга в государственном органе Московской области "Уполномоченный по правам человека в Московской области и его аппарат", утвержденным распоряжением Уполномоченного по правам человека в Московской области от 02.02.2016 N РУПЧМО-8/2016.

Объект мониторинга: практика организации и проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях Московской области в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 28, 31 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в части соблюдения прав граждан).

Цели и задачи проведения мониторинга:

- оценка степени удовлетворенности жителей Московской области организацией и проведением публичных слушаний по вопросам местного значения;

- выявление факторов, снижающих эффективность реализации законодательства о публичных слушаниях в муниципальных образованиях Московской области;

- внесение предложений по совершенствованию законодательства в случае выявления пробелов, противоречий.

Время проведения мониторинга: май - декабрь 2018 года.

2. Деятельность исполнителей

Исполнители: Лаврова И.А., Титкина М.В.

Проведенные мероприятия:

N п/п	Наименование мероприятий	Срок исполнения	Ответственный исполнитель	Отметка о выполнении
1	2	3	4	5
1	Изучение и анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и Московской области по публичным слушаниям	Май 2018 года	Лаврова И.А. Титкина М.В.	Исполнено
2	Информирование представителей Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области о проведении мониторинга реализации права жителей Московской области на участие в публичных слушаниях; определение задач для представителей Уполномоченного в рамках проводимого мониторинга. Подготовка и распространение анкеты для проведения анкетирования представителями Уполномоченного по правам человека в Московской области в муниципальных образованиях	Май 2018 года	Лаврова И.А. Титкина М.В.	Исполнено
3	Сбор, систематизация и обобщение информации, поступившей на запросы Уполномоченного	Август - сентябрь 2018 года	Лаврова И.А. Титкина М.В.	Исполнено
4	Обработка анкет, поступивших от представителей Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области	Август - сентябрь 2018 года	Лаврова И.А. Титкина М.В.	Исполнено
5	Анализ и оценка информации, выявление факторов и причин, снижающих эффективность реализации законодательства о публичных слушаниях на территории Московской области	Октябрь - ноябрь 2018 года	Лаврова И.А. Титкина М.В.	Исполнено
6	Подготовка отчета о мониторинге	Декабрь 2018 года	Лаврова И.А. Титкина М.В.	Исполнено

3. Проведение мониторинга

Мониторинг проводился сотрудниками Юридического отдела с привлечением представителей Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области. Осуществлялся путем анкетирования жителей Московской области, анализа муниципальных правовых актов (положений) о проведении публичных слушаний.

Представлены и проанализированы анкеты из 45 муниципальных образований. Всего опрошено 1077 жителей Московской области.

Полученная в результате обработки анкет информация систематизирована в виде таблицы и проанализирована с целью выявления степени активности граждан, их информированности о проведении публичных слушаний, оценки ими удобства места и времени проведения публичных слушаний, степени удовлетворенности результатами публичных слушаний.

Проанализировано 67 положений о публичных слушаниях по градостроительной деятельности в муниципальных образованиях Московской области.

История института публичных слушаний

Историю институтов, родственных современным институтам демократии участия, можно проследить, начиная с самого раннего этапа существования прямой и представительной демократии. Они формировались в самых разных обществах, будь то древнегреческий полис, курия Древнего Рима, города-государства Италии в раннем средневековье или германские марки (формы общинной самоорганизации) - население активно участвовало в обсуждении решений как светского, так и (реже) духовного характера. Яркими примерами также могут служить вече (у славян) и тинг (у скандинавов). Решения могли приниматься как прямо на общественном собрании путем прямого голосования и принятия, так и через предварительное обсуждение решений, рассматриваемых властями.

XX век стал временем максимального развития институтов демократии участия и обсуждения. Во многих странах они стали неотъемлемой частью законодательного процесса и необходимым элементом в процессе принятия важнейших управленческих решений. Публичные слушания выступали и как самостоятельный институт, и как субинститут, работающий при других формах прямой демократии и демократии участия, и повлияли на процесс законотворчества во многих странах. Достаточно серьезно к ним относятся в Великобритании, США, Канаде (где они могут длиться несколько месяцев), Финляндии, Германии и других государствах. В зарубежной практике публичные слушания воспринимаются не только как способ обеспечения участия жителей в управлении территорией, но, в первую очередь, как механизм выяснения мнения граждан по тем или иным вопросам управления, позволяющий муниципальным властям повысить качество своей работы.

Целью публичных слушаний за рубежом является не столько обеспечение участия жителей в управлении, сколько сбор мнений граждан о том или ином проекте, предполагаемом к реализации на территории муниципалитета. Таким образом, главным заинтересованным лицом здесь предстает сам муниципалитет (или муниципальный совет), конечной целью которого является принятие управленческих решений, удовлетворяющих интересам большинства групп населения и не вызывающих сопротивления граждан. Принимая во внимание эту заинтересованность, законодательство западных стран не предъявляет жестких требований к проведению слушаний. Положительной практикой при планировании развития территории считается обеспечение участия населения с самого начала процесса планирования. Лучшие из полученных идей используются в качестве отправной точки для планирования. Другими словами, работа идет не над готовым документом, как это часто бывает в России, а начинается с определения проблем территории и возможных направлений ее развития.

В настоящее время публичные слушания остаются во многих странах обязательной процедурой, но помимо них получает распространение широкий спектр таких методов, как семинары, мастер-классы, дискуссионные сессии, круглые столы, участие через обучение (лекции), интернет-опросы, краудсорсинговые платформы. Помимо перечисленных можно выделить следующие практики:

1. "Комиссия электронных бюллетеней" (Electronic Bulletin Boards), или создание электронной коммуникационной площадки. Потенциально наиболее легкий и доступный способ организации коммуникации муниципальных властей с жителями, использующий различные каналы интернет-взаимодействия, от сайтов и форумов до специальных чатов. На сегодняшний день не существует однозначно доминирующей модели организации взаимодействия с жителями при помощи Интернета: в различных муниципалитетах используют различные механизмы и подходы. Преимущества обсуждения местных вопросов на специально разработанной электронной площадке: непрерывность ее функционирования, что удобно для жителей, не готовых подстраивать свой график под расписание публичных слушаний и прочих дискуссионных мероприятий; возможность оценивать эффективность работы площадки на основании множества числовых показателей, автоматически собираемых системой (от количества посетителей до среднего времени пребывания на площадке и динамики активности); возможность оперативно предоставлять участникам обсуждения большие объемы мультимедийной информации (планов, схем, документов, фотографий и видеозаписей).

2. "Гражданский воркшоп" ("Citizen Workshop"). Это инструмент, позволяющий организовать обмен мнениями между сторонниками различных точек зрения и наладить между ними конструктивную дискуссию под руководством модератора. На сегодняшний день данный метод широко распространен в Великобритании, где применяется гораздо чаще метода публичных слушаний. Проведение воркшопа представляет собой четко структурированный процесс. На первом этапе участники разбиваются на несколько групп, и проводится первая серия фокус-групп. Группы формируются по принципу единства: например, группа мужчин среднего достатка, группа студентов, группа женщин-домохозяек и так далее. На этом этапе определяется начальное мнение участников о муниципалитете, о качестве работы чиновников, их взгляды на местные проблемы в целом и центральную тему воркшопа в частности. После этого все участники собираются вместе в одной комнате и политики, чиновники выступают перед ними с презентацией о приоритетах муниципалитета, об обсуждаемой проблеме. Время выступлений ограничено 15 минутами, обсуждения после выступлений не проводятся. Далее все участники снова разбиваются по группам, и в этой серии фокус-групп определяется, как они восприняли предложенную информацию, как поменялось их мнение о муниципалитете, что они думают по заданной проблеме. На этой стадии выявляется не только мнение каждой из групп, но и те аргументы, которые участники используют, чтобы обосновать свою позицию. На следующей стадии все участники еще раз собираются вместе и проводится общее обсуждение. Здесь предстоит решить 2 задачи: 1) сравнить мнения различных групп, их аргументы. Если до этого проводились отдельные фокус-группы, которые вели разные модераторы, каждый со своим субъективным восприятием, то здесь точно видно, различаются ли позиции разных групп или совпадают; 2) проследить, как аргументы одной группы влияют на позицию других групп - выявить наиболее сильные доводы, которые позволяют изменить мнения групп. Отбору участников воркшопа следует уделить особое внимание: среди них должны присутствовать представители основных значимых социальных слоев, в том числе маргинализированные группы населения. При проведении воркшопа ключевую роль играет модератор, от качества работы которого зависит эффективность мероприятия.

3. Социологические опросы и "панель граждан" ("Citizen Panel"). За рубежом многие муниципалитеты широко применяют метод социологических опросов для выяснения мнения граждан по тем или иным управленческим проектам. Однако сам по себе социологический опрос является сравнительно распространенной технологией в России (хотя и редко применяемой для нужд муниципального управления). "Панели граждан", которые фактически являются лишь инструментальным дополнением к опросам, в нашей стране практически не распространены. При проведении опроса неизбежно возникает вопрос формирования выборки граждан, т.е. тех людей, которых надо опрашивать. Для получения достоверных результатов выборка должна быть репрезентативной, т.е. в ней должны быть в равной степени представлены различные группы горожан. В отечественной практике для обеспечения репрезентативности обычно используются квоты по двум признакам (в исключительных случаях - по трем) - по полу и возрасту, что не гарантирует высокую точность. В Великобритании и других западных странах используются 5 различных квот, среди которых квоты по полу, возрасту, этническому положению, состоянию занятости, месту проживания. Соответственно сформировать такую выборку сложнее, чем обычную. Поэтому прибегают к панельному исследованию, т.е. формируют выборку граждан один раз, а потом постоянно опрашивают их. "Панели горожан" существуют во многих городах Великобритании. Обычно формируют панель из 1000-3000 человек и проводят на ее базе около 4 раз в год различные опросы или фокус-группы.

4. "Гражданский форум" ("Civil forum"). На уровне районов муниципалитета организуются собрания жителей. На форум приглашаются все желающие с близлежащей территории. Обычно количество участников составляет порядка 100 человек. Организацией форума занимается орган местного самоуправления, но жители района имеют возможность подать свои предложения по формированию повестки встречи. На форуме выступают как жители, так и представители муниципалитетов. С помощью этой формы взаимодействия муниципалитет получает возможность проинформировать жителей о своей работе, а также получить информацию от населения о его проблемах. Кроме форумов, работающих на территориальной основе, существуют форумы и в различных сферах деятельности.

5. Фокус-группы ("Focus group"). Фокус-группа - один из способов проведения качественных социологических исследований. Он заключается в организации дискуссии в небольшой, отобранной по особым критериям группе людей. Во время дискуссии ведущий "фокусирует" участников на вопросах, интересующих исследователей, с целью получения от них глубинной информации по заданным темам. Среднее количество участников фокус-группы - от 6 до 10 человек, обычная ее продолжительность - от полутора до трех часов. Фокус-группы отвечают на вопросы: "что думают люди" и "почему они думают именно так". Преимуществом фокус-групп является сравнительная простота их проведения, а также небольшая стоимость, что зачастую играет критическую роль для муниципальных властей. В то же время важно учитывать, что одним из правил организации эффективной дискуссии в ходе фокус-групп является однородность состава их участников.

Важно также учитывать, что на сегодняшний день многие зарубежные эксперты ставят под сомнение эффективность публичных слушаний и предлагают замещать или комбинировать их с другими инструментами, ряд которых был описан выше.

Первое в советской истории признание за конкретными институтами непосредственной демократии публично властных функций связано с Конституцией СССР 1977 года. К таковым относился референдум. Сам проект Конституции тоже стал объектом всенародного обсуждения. Граждане принимали активное участие в его обсуждении после публикации как в общественных организациях, так и в частных письмах. По итогам всенародного обсуждения было принято заметное количество дополнений и изменений, вошедших в окончательный текст. Всенародные обсуждения считались серьезным достижением советской правовой системы и государственного управления. Однако регламентированы Законом "О всенародном обсуждении важных вопросов общественной жизни" они были лишь в 1987 году. Этот Закон уточнял и развивал нормы, зафиксированные в Конституции 1977 года.

Следующий этап развития демократии в России пришелся на конец 1980-х - начало 1990-х и характеризовался бурным развитием форм гражданского обсуждения общественно-политических и экономических проблем, не имевших нормативной базы и возникавших спонтанно, на волне развития демократических институтов, распада СССР и формирования нового государства на новых принципах. В процессе развития некоторые формы приобретали регулярность, определенные правила и в конце концов институциализировались.

Уровень, на котором институт публичных слушаний имеет наибольшее значение, - местное самоуправление. Слушания были признаны формой участия населения в осуществлении местной власти еще на основании Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволявшего местным представительным органам власти субъектов РФ признавать публичные слушания. Положение этого института укрепилось, когда вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Градостроительный кодекс РФ.

Развитие демократии как важного конституционного принципа является одним из приоритетных направлений государственного развития. В соответствии со статьей 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Помимо перечисленных форм прямого волеизъявления граждан обязательного характера законодательство определяет формы прямого волеизъявления рекомендательного характера. Они способствуют выявлению общественного мнения населения по поводу осуществления местного самоуправления и позволяют органам местного самоуправления принять (или не принять) решение с учетом мнения и интересов большинства населения. К ним относятся публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, публичные мероприятия, опросы общественного мнения, обращения граждан в органы местного самоуправления.

В 2016 году в послании Федеральному Собранию РФ Президент России призвал представителей власти идти навстречу инициативным гражданам, "не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога с людьми - идти навстречу, честно и открыто разговаривать с людьми, поддерживать их инициативы". Безусловно, одним из механизмов участия людей в решении вопросов местного значения призваны быть публичные слушания. Они должны выявлять мнение граждан по общественно значимым вопросам. Можно сказать, что так же, как законодательно закрепленная система сдержек и противовесов обеспечивает взаимный контроль ветвей власти, публичные слушания служат своеобразной формой общественного контроля народа за представителями власти.

На сегодня практически все муниципальные образования закрепили в своих уставах положения о проведении публичных слушаний и принимают муниципальные правовые акты в соответствии с ними.

Теория

Публичные слушания - форма участия населения в решении жизненно важных вопросов путем их публичного обсуждения.

В обязательном порядке на публичные слушания выносятся:

1) проект устава муниципального образования, а также правового акта о внесении изменений в устав;

2) проект бюджета Московской области, а также проект закона о его исполнении в порядке, установленном Законом Московской области от 19.09.2007 N 151/2007-ОЗ "О бюджетном процессе в Московской области", проект бюджета муниципального образования и отчет о его исполнении в соответствии с муниципальным актом, регулирующим бюджетный процесс в муниципальном образовании;

3) проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования;

5) проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территории, проекты, предусматривающие внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, проекты решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков или объектов капитального строительства, проекты решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

6) проекты генерального плана, проекты внесения изменений в генеральный план;

7) вопросы о преобразовании муниципального образования;

8) иные вопросы по решению органов местного самоуправления.

Слушания могут проводиться по любым общественно значимым вопросам, проектам муниципальных правовых актов, принимаемых в рамках полномочий органов местного самоуправления муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В этих документах обязательно должно быть предусмотрено:

- заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний;

- заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта;

- другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования;

- опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Срок проведения публичных слушаний отсчитывается с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний. Он должен быть определен в уставе муниципального образования и (или) нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования.

Итоговый документ, принятый в рамках публичных слушаний, не носит обязательного характера для органов местного самоуправления, он учитывается при рассмотрении того или иного вопроса местного значения.

Заключение о результатах публичных слушаний в обязательном порядке доводится до инициаторов публичных слушаний и до населения муниципального образования путем передачи информации для опубликования и обнародования в средствах массовой информации, учрежденных органами местного самоуправления для официального опубликования нормативных правовых актов и иной официальной информации, а также на официальных сайтах органов местного самоуправления.

Проблемные вопросы

1. Как правило, публичные слушания в большей части муниципальных образований проводятся по стандартной схеме. Это собрания, на которых кроме заинтересованных граждан, присутствуют депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, активные представители общественности, эксперты и представители СМИ. Но для вопросов разной степени общественной значимости такой подход может быть как удачным, так и нет. Например, можно убедиться, что вопросы планировки территории, вынесенные на слушание, привлекают больше внимания граждан, чем, к примеру, вопросы бюджетной тематики. Разумеется, слушания по более животрепещущим вопросам, привлекающие больше внимания граждан, должны проводиться иначе, обеспечивать большую открытость мероприятия, лучшее освещение. Однако на сегодня в большинстве муниципальных образований вариативность процедуры проведения слушаний не предусмотрена действующей нормативной базой. Часто это превращает публичные слушания в простую формальность, делая их значительно менее эффективными.

2. Вторая проблема касается процедуры назначения публичных слушаний. Граждане, инициирующие слушания, должны иметь гарантии, что их обращение возымеет какие-то последствия и как минимум будет услышанным. Однако на сегодняшний день большинство положений соответствующих нормативных актов не содержит формулировок, четко поясняющих порядок обязательной реакции на обращение.

3. Третья проблема - кадровая: законом не регламентированы требования к процессу формирования и к составу оргкомитетов, комиссий, проводящих публичные слушания. Как правило, положения о публичных слушаниях обходят этот важнейший вопрос. Все новые положения о публичных слушаниях по вопросам градостроительной деятельности, принятые в муниципальных образованиях Московской области в 2018 году, содержат норму, по которой перечень представителей органов местного самоуправления, экспертов и иных лиц, приглашаемых для выступления перед участниками публичных слушаний, определяет уполномоченный орган. Чаще всего оказывается, что оргкомитет/комиссия полностью или преимущественно состоит из муниципальных служащих. В таком случае, скорее всего, позиция муниципалитета будет преобладать в обсуждениях и имеет максимальные шансы попасть в финальное решение. Эту проблему можно решить вводом законодательной нормы, согласно которой сотрудники муниципалитета, муниципальных и государственных служб не могут составлять более 50% оргкомитета. Остальной состав должны формировать представители местной общественности, независимые эксперты.

4. Четвертая проблема - недостаточно точное определение времени проведения публичных слушаний. Разнообразие позиций по этому вопросу сводится к двум базовым подходам: публичные слушания могут проводиться либо только в рабочее время, либо также и в нерабочее. Естественно, первая позиция более удобна для максимального присутствия на слушаниях служащих органов местного самоуправления и менее удобна для простых граждан, вторая - наоборот. Нетрудно предположить, что ограничение времени проведения слушаний рабочим временем лишает многих граждан возможности присутствовать на них. Поэтому стоит закрепить соответствующей нормой возможность проведения слушаний в выходные или в нерабочее время.

5. Пятая проблема - публикация итогов публичных слушаний и выводы из них. Предполагается, что публичные слушания должны заканчиваться подготовкой итогового заявления, рекомендации или иного документа. Однако положения обычно не уточняют порядок составления данного итогового документа. Это открывает простор для злоупотреблений и дает оргкомитету возможность составить заключение, отображающее не ту точку зрения, которая была представлена на слушаниях, а удобную организатору. Это обессмысливает саму идею публичных слушаний и лишает граждан доверия к ним. Решить это можно, предусмотрев в положении, что все точки зрения, представленные на слушаниях, должны попасть в заключение в обобщенном виде.

6. Наконец, шестая проблема - неготовность органов и должностных лиц местного самоуправления реально учитывать мнение граждан. Культура обсуждения общественно значимых решений у нас находится в стадии формирования. Нередко вместо объективного обсуждения проблем слушания используются для формального одобрения заранее определенных решений, местные власти относятся к их организации и проведению формально. В результате местная власть и население друг друга не слышат и не готовы идти на компромиссы. В случае развития демократических процессов в российском обществе должны повыситься и эффективность взаимодействия власти с гражданским обществом, открытость деятельности органов местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты о публичных слушаниях

Во второй половине 2018 года во всех муниципальных образованиях Московской области были приняты новые муниципальные правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности. Помимо этого приняты и общие положения по публичным слушаниям, но в меньшем числе муниципальных образований (приблизительно в половине).

Муниципальные правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, приняты в соответствии с письмом Главного архитектурного управления Московской области от 28.04.2018 N 118Вх-3926 по вопросу утверждения Положений об организации и проведении общественных обсуждений и публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, а также утверждения Порядка предоставления предложений и замечаний по вопросу, рассматриваемому на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в сфере градостроительной деятельности, подготовленных на основании типовых проектов, прошедших согласование прокуратуры Московской области (24.04.2018 N 74-13-2018).

Положения определяют:

1) порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности;

2) организатора публичных слушаний;

3) срок проведения публичных слушаний;

4) официальный сайт;

5) требования к информационным стендам, на которых размещаются оповещения о начале публичных слушаний;

6) форму оповещения о начале публичных слушаний, порядок подготовки и форму протокола публичных слушаний, порядок подготовки и форму заключения о результатах публичных слушаний;

7) порядок проведения экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, а также порядок консультирования посетителей экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях.

Решения о проведении публичных слушаний, материалы, а также заключения по результатам публичных слушаний должны быть опубликованы на официальном сайте органа местного самоуправления, а та