Постановление Европейского Суда по правам человека от 27 марта 2018 г. Дело "Беркович и другие (Berkovich and Others) против Российской Федерации" (Жалоба N 5871/07 и девять других жалоб, см. Приложение) (Третья секция)

Европейский Суд по правам человека
(Третья секция)

Дело "Беркович и другие (Berkovich and Others)
против Российской Федерации"
(Жалоба N 5871/07 и девять других жалоб, см. Приложение)

Постановление Суда

Страсбург, 27 марта 2018 г.

По делу "Беркович и другие против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека (Третья Секция), заседая Палатой в составе:

Хелены Ядерблом, Председателя Палаты Суда,

Бранко Лубарды,

Хелен Келлер,

Дмитрия Дедова,

Пере Пастора Вилановы,

Георгия А. Сергидеса,

Жольен Шуккинг, судей,

а также при участии Стивена Филлипса, Секретаря Секции Суда,

рассмотрев дело в закрытом заседании 6 марта 2018 г.,

вынес в указанный день следующее Постановление:

Процедура

1. Дело было инициировано 10 жалобами (NN 5871/07, 61948/08, 25025/10, 19971/12, 46965/12, 75561/12, 73574/13, 504/14, 31941/14 и 45416/14), поданными против Российской Федерации в Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) 10 гражданами Российской Федерации, имена которых указаны в Приложении (далее - заявители).

2. Власти Российской Федерации первоначально были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде Г.О. Матюшкиным, а затем его преемником в этой должности М.Л. Гальпериным.

3. Заявители жаловались на ограничение их права на выезд за пределы территории Российской Федерации и на поездки за границу в частных целях.

4. 4 июля 2012 г. и 30 августа 2013 г., а также в другие нижеуказанные даты эти жалобы были коммуницированы властям Российской Федерации.

Факты

I. Обстоятельства дела

А. Дело "Беркович против Российской Федерации" (жалоба N 5871/07 подана 28 декабря 2006 г.)

5. Заявитель Геннадий Михайлович Беркович родился в 1950 году и проживает в г. Москве. Его интересы в Европейском Суде представляла адвокат М. Самородкина, практикующая в г. Москве.

6. В 1973 году Г.М. Беркович начал работать в Научно-исследовательском электромеханическом институте, государственном конструкторском бюро, которое разрабатывало системы ПВО.

7. Г.М. Беркович подписал обязательство о неразглашении государственной тайны, которое предусматривало ограничение права на выезд за границу. Работодатель направлял Г.М. Берковича в официальные командировки во Францию (в 1993 и 1994 годах), в Китай (в 1996 и 2003 годах) и Грецию (в 2001 и 2004 годах). 9 сентября 1993 г. заявителю был выдан заграничный паспорт - документ, удостоверяющий личность, который предоставляет гражданам Российской Федерации право выезжать за пределы страны и пребывать за границей. Срок действия паспорта был возобновлен 16 декабря 1998 г., а затем 3 ноября 2003 г., оба раза на пятилетний срок.

8. 28 сентября 2004 г. Г.М. Беркович прекратил трудовые отношения с работодателем. При этом заграничный паспорт заявителя остался у работодателя, отказавшегося его вернуть.

9. 25 июля 2005 г. Г.М. Беркович обратился в паспортно-визовую службу Академического района г. Москвы за получением нового заграничного паспорта. 16 декабря 2005 г. начальник паспортно-визовой службы отклонил его заявление. В отказе было указано, что право заявителя на получение заграничного паспорта было ограничено до 26 февраля 2009 г. в связи с его прошлым доступом к государственной тайне.

10. Г.М. Беркович оспорил этот отказ в Московском городском суде, ссылаясь на то, что ранее ему разрешалось выезжать за границу в официальные командировки.

11. 8 июня 2006 г. Московский городской суд вынес постановление, в котором указал, что, хотя законодательство предусматривало право обжаловать отказ в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны, Г.М. Беркович не мог воспользоваться этим средством правовой защиты, поскольку данная комиссия не проводила никаких слушаний с 22 июня 2004 г. и была упразднена Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2005 г.* (* Так в тексте. По-видимому, имеется в виду Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2005 г. N 148 "Об упразднении некоторых правительственных координационных и совещательных органов в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (примеч. переводчика).). Московский городской суд оставил в силе ограничение права Г.М. Берковича на выезд за границу, отметив, что, по словам его бывшего работодателя, он имел доступ к конфиденциальной информации последний раз в феврале 2004 года и что секретный статус такой информации не подлежал пересмотру до 2009 года. Что касается его предыдущих официальных поездок за границу, Московский городской суд указал следующее:

"Суд установил, что должностные обязанности Г.М. Берковича требовали от него неоднократных выездов за границу в служебных целях. Каждый раз [его работодатель] получал для него через консульский отдел Министерства иностранных дел заграничный паспорт, который хранился в отделе кадров [работодателя] до истечения срока его действия.

Выезд истца за границу как лица, имеющего доступ к государственной тайне, был организован в соответствии с процедурой, предусмотренной во [внутренних документах работодателя].

Заявителю разрешалось выезжать за границу, поскольку для выполнения конкретной задачи требовалось его личное участие и было невозможно отправить за границу других сотрудников, которые имели доступ к государственной тайне в меньшем объеме".

12. 1 сентября 2006 г. Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении апелляционной жалобы оставил в силе решение Московского городского суда.

13. По истечении срока действия ограничения 3 апреля 2009 г. Г.М. Берковичу был выдан заграничный паспорт, который он использовал для поездок в Египет, Китай, Грецию, Хорватию и Италию.

В. Дело "Болдырев против Российской Федерации" (жалоба N 61948/08 подана 10 декабря 2008 г.)

14. Заявитель Игорь Борисович Болдырев родился в 1958 году и проживает в г. Москве. С февраля 1987 года по 6 февраля 2007 г. он проходил военную службу в Вооруженных силах Российской Федерации.

15. И.Б. Болдырев - единственный сын своих родителей, которые проживали в г. Таллине, Эстония. Его отец родился в 1929 году, а его мать - в 1930 году, они оба находились на пенсии и имели инвалидность. Во время военной службы И.Б. Болдырев навещал своих родителей более 10 раз, каждый раз он подавал рапорт своему командиру с указанием цели визита, дат и транспортных средств, которыми он будет пользоваться.

16. После завершения военной службы 27 ноября 2007 г. И.Б. Болдырев обратился в Федеральную миграционную службу за получением заграничного паспорта. Он также предоставил медицинские справки, которые свидетельствовали о плохом состоянии здоровья его родителей и являлись основанием для необходимости навещать их.

17. В письме от 22 декабря 2010 г. Федеральная миграционная служба уведомила заявителя о том, что его заявление было отклонено, поскольку в период его военной службы он имел доступ к государственной тайне. Его право выезда за пределы территории Российской Федерации было ограничено до 22 января 2012 г.

18. И.Б. Болдырев обжаловал этот отказ в суд.

19. Решением от 24 апреля 2008 г. Московский городской суд оставил в силе запрет на выезд, посчитав его правомерным. Московский городской суд постановил, что плохое состояние здоровья родителей И.Б. Болдырева не имело правового значения. 25 июня 2008 г. Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении апелляционной жалобы оставил в силе это постановление.

20. 9 ноября 2009 г. мать И.Б. Болдырева умерла в г. Таллине. Он попытался получить заграничный паспорт, чтобы поехать на ее похороны, но не получил ответа на свое заявление. Заграничный паспорт был ему выдан только в 2012 году.

С. Дело "Ильченко против Российской Федерации" (жалоба N 25025/10 подана 23 апреля 2010 г.)

21. Заявитель Александр Николаевич Ильченко родился в 1968 году и проживает в г. Москве. С февраля 1985 года по 30 апреля 2009 г. он проходил военную службу в Главном оперативном управлении Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации.

22. 29 декабря 2004 г. А.Н. Ильченко заключил трудовой договор, который предусматривал ограничение его права на выезд за пределы территории Российской Федерации на срок, не превышающий пяти лет, в силу наличия у него доступа к государственной тайне. В октябре 2006 года Главное управление международного сотрудничества Министерства обороны выдало ему новый заграничный паспорт, которым он ни разу не воспользовался.

23. После выхода в отставку в апреле 2009 года А.Н. Ильченко 13 сентября 2010 г. обратился в Федеральную миграционную службу по г. Москве за получением заграничного паспорта. Он утверждал, что нуждается в поездке за границу в целях оздоровительного отдыха, и отметил, что он уже сдал все секретные материалы 13 февраля 2009 г.

24. В письме от 22 декабря 2010 г. Федеральная миграционная служба по г. Москве уведомила его о том, что его заявление было отклонено по следующим основаниям:

"В период прохождения Вами военной службы в Главном оперативном управлении Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации с ноября 2004 года до настоящего времени Вы имели доступ к государственной тайне. Соответственно, Ваше право выезжать за границу было временно ограничено до 13 февраля 2014 г. [на основании] решения Главного оперативного управления Генерального штаба N 312/3/196 от 8 октября 2010 г.".

25. А.Н. Ильченко обжаловал отказ в суд.

26. 3 марта 2011 г. Пресненский районный суд г. Москвы отклонил его жалобу. Он рассмотрел упомянутое выше решение от 8 октября 2010 г., согласно которому "истец [будет] иметь право на выезд за границу в частных целях после 13 февраля 2014 г., при этом [отсутствовали] какие-либо возражения против его выезда за границу в составе официальных командировок, организованных учреждениями или компаниями, связанными с Министерством обороны".

Пресненский районный суд г. Москвы установил, что решение об отклонении заявления было вынесено компетентным органом.

27. 10 октября 2011 г. Московский городской суд оставил в силе решение Пресненского районного суда г. Москвы, в целом поддержав его аргументацию.

28. А.Н. Ильченко также оспаривал соответствие подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке въезда и выезда"* (* Так в тексте. По-видимому, имеется в виду Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (примеч. переводчика).) и статьи 24 Закона "О государственной тайне"* (* Так в тексте. По-видимому, имеется в виду Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-I (в редакции от 26 июля 2017 г.) "О государственной тайне" (примеч. переводчика).) Конституции Российской Федерации. В Постановлении от 7 июня 2012 г. N 14-П* (* Имеется в виду Постановление Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" в связи с жалобой гражданина А.Н. Ильченко" (примеч. редактора).) Конституционный Суд Российской Федерации отклонил его жалобу, отметив следующее:

"1. Признать взаимосвязанные положения подпункта 1 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статьи 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку эти положения... предполагают, что принятие решения о временном ограничении права гражданина на выезд из Российской Федерации ставится в зависимость не только от непосредственно предусмотренных ими формальных оснований; такое решение не может основываться на установлении одного лишь факта допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, и во всяком случае требует выяснения характера конкретной информации, к которой гражданин имел доступ [в рамках] своей профессиональной деятельности, и степени ее секретности, в том числе на момент обращения в уполномоченные органы в связи с предполагаемым выездом за пределы страны, а также целей выезда и других обстоятельств, наличие которых позволяет сделать вывод о необходимости применения указанного ограничения...".

D. Дело "Литаврин против Российской Федерации" (жалоба N 19971/12 подана 28 февраля 2012 г.)

29. Заявитель Владимир Витальевич Литаврин родился в 1965 году и проживает в Московской области.

30. С июня 1986 года по октябрь 2008 года он проходил военную службу в Вооруженных силах Российской Федерации. В феврале 2004 года ему с согласия его начальника и Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее - ФСБ России) был выдан заграничный паспорт, который он использовал для поездок за границу в частных туристических целях в 2004-2007 годах.

31. По истечении срока действия заграничного паспорта в феврале 2009 года 24 марта 2009 г. В.В. Литаврин обратился в Федеральную миграционную службу с заявлением о продлении срока его действия. В октябре 2009 года он был извещен о том, что его заявление было отклонено и что его право выезжать за пределы территории Российской Федерации было ограничено до 15 декабря 2011 г.

32. В.В. Литаврин обжаловал этот отказ в суд. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: 7 сентября 2011 г. Одинцовским городским судом Московской области и 1 декабря 2011 г. Московским областным судом. Оба суда признали ограничение правомерным.

Е. Дело "Лытин против Российской Федерации" (жалоба N 46965/12 подана 9 июля 2012 г.)

33. Заявитель Роман Александрович Лытин родился в 1982 году и проживает в г. Москве. С июня 2006 года по май 2010 года он проходил военную службу в Вооруженных силах Российской Федерации.

34. 21 сентября 2010 г. Р.А. Лытин обратился в Федеральную миграционную службу за получением паспорта для поездок за границу. Письмом от 24 февраля 2011 г. он был извещен о том, что его заявление было отклонено и что его право выезжать за пределы территории Российской Федерации было ограничено до 29 июля 2014 г.

35. Р.А. Лытин обжаловал этот отказ в суд. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: сначала Московским городским судом 14 октября 2011 г., а затем Верховным Судом Российской Федерации 11 января 2012 г. Оба суда признали ограничение правомерным.

F. Дело "Хиль против Российской Федерации" (жалоба N 75561/12 подана 17 октября 2012 г.)

36. Заявитель Алексей Геннадьевич Хиль родился в 1965 году и проживает в Хабаровском крае. С августа 1997 года по 9 февраля 2009 г. он проходил военную службу в Вооруженных силах Российской Федерации.

37. В сентябре 2010 года А.Г. Хиль обратился в Федеральную миграционную службу за получением заграничного паспорта. Письмом от 27 сентября 2011 г. он был извещен о том, что его заявление было отклонено и что его право выезжать за пределы территории Российской Федерации было ограничено до 27 ноября 2012 г.

38. А.Г. Хиль обжаловал отказ в суд. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: сначала Хабаровским краевым судом 1 февраля 2012 г., а затем Верховным Судом Российской Федерации 18 апреля 2012 г. Оба суда признали ограничение правомерным.

G. Дело "Енин против Российской Федерации" (жалоба N 73574/13 подана 7 ноября 2013 г.)

39. Заявитель Александр Александрович Енин родился в 1964 году и проживает в г. Сочи. Он работает адвокатом. С января 1997 года по июнь 2011 года он являлся сотрудником ФСБ России.

40. 27 декабря 2007 г. представительство Министерства иностранных дел в г. Сочи выдало А.А. Енину заграничный паспорт сроком действия на пять лет. В соответствии с действующими правилами паспорт хранился в отделе кадров ФСБ России.

41. После выхода в отставку, 25 июня 2011 г., А.А. Енин неоднократно обращался в ФСБ России с просьбой вернуть ему заграничный паспорт, поскольку он хотел выехать за границу в частных целях. Его просьбы были отклонены на том основании, что актом от 29 июня 2011 г. его право выезда за границу было ограничено до 28 июля 2015 г., то есть на пять лет с момента его последнего ознакомления с документами, содержащими совершенно секретные сведения. По-видимому, соответствующие документы содержали подробную информацию об осведомителях ФСБ России.

42. А.А. Енин обжаловал ограничение в суд, добиваясь снятия или сокращения срока его действия до двух с половиной лет. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: 24 января 2013 г. Сочинским гарнизонным военным судом и 7 мая 2013 г. Северо-Кавказским окружным военным судом.

H. Дело "Гаркуша против Российской Федерации" (жалоба N 504/14 подана 26 декабря 2013 г.)

43. Заявитель Александр Александрович Гаркуша родился в 1987 году и проживает в г. Москве. Его интересы в Европейском Суде представлял адвокат А.А. Енин, практикующий в г. Сочи (см. выше § 39). С июля 2009 года по октябрь 2011 года А.А. Гаркуша являлся сотрудником ФСБ России.

44. 6 февраля и 12 декабря 2012 г. он обращался в Федеральную миграционную службу за получением паспорта для поездок за границу. Письмом от 26 декабря 2012 г. он был извещен о том, что его заявление было отклонено и что его право выезжать за пределы территории Российской Федерации было ограничено до 31 октября 2016 г.

45. А.А. Гаркуша обжаловал этот отказ в суд. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: 14 марта 2013 г. Сочинским гарнизонным военным судом и 26 июня 2013 г. Северо-Кавказским окружным военным судом.

I. Дело "Бурнаев против Российской Федерации" (жалоба N 31941/14 подана 18 апреля 2014 г.)

46. Заявитель Александр Александрович Бурнаев родился в 1980 году и проживает в г. Краснодаре.

47. С ноября 2002 года по август 2012 года он работал следователем в Следственном управлении ФСБ по Краснодарскому краю. У него был заграничный паспорт, и в 2008 году он поехал в отпуск со своей супругой в Объединенные Арабские Эмираты.

48. 22 апреля 2013 г. начальник Управления ФСБ по Краснодарскому краю постановил, что право А.А. Бурнаева на выезд за границу в частных целях должно быть ограничено до 19 мая 2016 г. на том основании, что ранее он имел доступ к документам, содержащим совершенно секретные сведения о хищении имущества, которое было совершено гражданином Российской Федерации на территории Российской Федерации.

49. А.А. Бурнаев подал ходатайство о пересмотре этого решения в порядке надзора. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: 12 июля 2013 г. Краснодарским краевым судом и 23 октября 2013 г. Верховным Судом Российской Федерации.

J. Дело "Самасадкин против Российской Федерации" (жалоба N 45416/14 подана 28 ноября 2013 г.)

50. Заявитель Сергей Викторович Самасадкин родился в 1973 году и проживает в г. Санкт-Петербурге.

51. С 1997 по 2009 год он проходил службу в Управлении ФСБ по Республике Коми. Его трудовой договор предусматривал, что его доступ к государственной тайне будет прекращен, если он или члены его семьи переедут на постоянное место жительство за границу или подадут заявление на получение постоянного места жительства за границей. Прекращение доступа к государственной тайне приведет к досрочному прекращению трудовых отношений с С.В. Самасадкиным.

52. После выхода в отставку в мае 2009 года право С.В. Самасадкина на выезд за границу в частных целях было ограничено до 16 ноября 2012 г.

53. В июле 2012 года, ожидая истечения срока действия ограничения своего права на выезд, С.В. Самасадкин обратился в Федеральную миграционную службу за получением паспорта для поездок за границу. Письмом от 1 августа 2012 г. он был извещен о том, что его заявление было отклонено.

54. С.В. Самасадкин обжаловал этот отказ в суд. Его жалоба была отклонена судами в двух инстанциях: 25 сентября 2012 г. Сыктывкарским городским судом и 30 мая 2013 г. Верховным судом Республики Коми. Ссылаясь на статью 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", а также на решение об ограничении права С.В. Самасадкина выезжать за пределы территории Российской Федерации, суды сочли правомерным отказ в выдаче ему заграничного паспорта.

55. Заграничный паспорт был выдан С.В. Самасадкину 17 декабря 2012 г.

II. Соответствующие законодательство Российской Федерации и правоприменительная практика

А. Порядок въезда и выезда (Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ)

56. Гражданин Российской Федерации не может быть ограничен в праве на выезд из Российской Федерации иначе как по основаниям и в порядке, предусмотренным законом (статья 2). Право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он имел допуск к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, и заключил трудовой договор, предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации. В таких случаях срок действия ограничения истекает в день, установленный договором, но не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. Межведомственная комиссия по защите государственной тайны вправе продлить указанный срок на период, не превышающий в общей сложности десяти лет (подпункт 1 статьи 15).

В. Закон Российской Федерации "О государственной тайне" (от 21 июля 1993 г. N 5485-I)

57. Допуск к государственной тайне предусматривает согласие соответствующих лиц на частичные и временные ограничения их прав в соответствии со статьей 24 данного закона (статья 21).

58. Права лиц, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне, могут быть ограничены. Ограничения могут касаться права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре, права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и права на неприкосновенность частной жизни (статья 24).

С. Судебная практика судов Российской Федерации

59. 27 октября 2011 г. Верховный Суд Российской Федерации удовлетворил жалобу гражданки М. (дело N ГКПИ11-1392), которая оспаривала Инструкцию об организации выезда из Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации (утверждена приказом Министерства обороны Российской Федерации от 31 июля 2006 г. N 250дсп) в части возложения на лиц из гражданского персонала, допущенных к секретным сведениям, обязанности по получению разрешения компетентных органов на выезд из Российской Федерации по частным делам. Напомнив, что ограничения прав и свобод могут быть установлены только федеральным законом, а не инструкцией органов исполнительной власти, Верховный Суд Российской Федерации объявил оспариваемые положения инструкции недействующими и не подлежащими применению.

III. Соответствующие документы Совета Европы

А. Заявка Российской Федерации на вступление в Совет Европы

60. Заключение N 193(1996) по заявке Российской Федерации на вступление в Совет Европы, принятое Парламентской Ассамблеей Совета Европы 25 января 1996 г. (7-е заседание), в соответствующих частях гласит следующее:

"...10. Парламентская Ассамблея Совета Европы принимает к сведению, что Российская Федерация полностью разделяет ее видение и толкование принимаемых на себя обязательств... и что Российская Федерация намерена...

XV) немедленно прекратить практику ограничений на зарубежные поездки лиц, владеющих государственными секретами, оставив лишь те ограничения, которые являются общепринятыми в государствах - членах Совета Европы...".

В. Ситуация в других государствах - членах Совета Европы

61. Законодательство государств - основателей Совета Европы никогда не ограничивало право их граждан на выезд за границу в частных целях. Государства, вступившие в Совет Европы позднее, отменили ограничения на зарубежные поездки лиц, имеющих допуск к государственной тайне, общее наследие бывшего коммунистического режима, в процессе демократических реформ (например, Эстония, Грузия, Венгрия, Латвия, Литва и Польша). Из 47 государств-членов, за исключением Российской Федерации, Азербайджан последним отменил аналогичное ограничение в декабре 2005 года.

С. Исполнение аналогичных постановлений Европейского Суда

62. Комитет министров Совета Европы осуществляет надзор за исполнением Постановлений Европейского Суда по делам "Бартик против Российской Федерации" (Bartik v. Russia) (жалоба N 55565/00* (* См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2007. N 6 (примеч. редактора).), ECHR 2006-XV) и "Солтысяк против Российской Федерации" (Soltysyak v. Russia) (от 10 февраля 2011 г. жалоба N 4663/05* (* См.: там же. 2011. N 11 (примеч. редактора).)), в которых Европейский Суд установил нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции в части необоснованного ограничения права заявителя выезжать за пределы территории Российской Федерации.

63. В документе DH-DD(2012)104, который власти Российской Федерации представили на 1136-м заседании Комитета министров Совета Европы (в марте 2012 года), были перечислены следующие общие меры:

(i) направление копии вышеупомянутого Постановления Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации" в высшие судебные инстанции, министерства и прокуратуры Российской Федерации;

(ii) направление копии вышеупомянутого Постановления через Верховный Суд Российской Федерации во все региональные суды;

(iii) направление копии вышеупомянутого Постановления миграционным властям;

(iv) публикация выдержек из вышеупомянутого Постановления в правовых базах данных.

В разделе под заголовком "План действий" власти Российской Федерации указали, что вопрос о принятии дополнительных общих мер "в настоящее время находится на рассмотрении".

Право

I. Объединение рассмотрения жалоб в одном производстве

64. Учитывая, что жалобы касаются схожих фактов и поднимают аналогичные вопросы в соответствии с Конвенцией, Европейский Суд принял решение объединить рассмотрение жалоб в одном производстве в соответствии с правилом 42 Регламента Европейского Суда.

II. Предполагаемое нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции

65. Заявители жаловались в соответствии со статьей 2 Протокола N 4 к Конвенции на отказ властей Российской Федерации выдать им паспорт для выезда за пределы территории Российской Федерации. Указанное положение в соответствующих частях гласит:

"...2. Каждый свободен покидать любую страну, включая свою собственную.

3. Пользование [этими правами] не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц...".

А. Приемлемость жалобы для рассмотрения по существу

1. Предполагаемое неисчерпание внутригосударственных средств правовой защиты

(а) Обращение в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны

66. Власти Российской Федерации утверждали, что некоторые заявители не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты, поскольку они не обращались в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны.

67. В вышеупомянутом Постановлении по делу "Солтысяк против Российской Федерации" Европейский Суд установил, что обращение в Межведомственную комиссию по защите государственной тайны не является эффективным средством правовой защиты, подлежащим исчерпанию. Кроме того, такое обращение не является обязательным для обжалования отказа в выдаче заграничного паспорта в суде общей юрисдикции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации", §§ 31-33). С учетом того, что заявители представили свои жалобы в суды Российской Федерации, Европейский Суд отклоняет возражение властей Российской Федерации.

(b) Неподача кассационных жалоб

68. Власти Российской Федерации утверждали, что А.А. Бурнаев и С.В. Самасадкин не исчерпали внутригосударственные средства правовой защиты, поскольку они не подали кассационные жалобы в областные суды и Верховный Суд Российской Федерации (власти Российской Федерации ссылались на Решение Европейского Суда по делу "Абрамян и другие против Российской Федерации" (Abramyan and Others v. Russia) от 12 мая 2015 г., жалобы NN 38951/13 и 59611/13* (* Точнее: Решения по делам "Роберт Михайлович Абрамян против Российской Федерации" (Robert Mikhaylovich Abramyan v. Russia) и "Сергей Владимирович Якубовский и Алексей Владимирович Якубовский против Российской Федерации" (Sergey Vladimirovich Yakubovskiy and Aleksey Vladimirovich Yakubovskiy v. Russia). См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2015. N 12 (примеч. редактора)).

69. Европейский Суд уже рассматривал и отклонял аналогичные возражения в ряде недавних дел в отношении судебных разбирательств, которые завершились до вынесения Решения по упоминавшемуся выше делу "Абрамян и другие против Российской Федерации" (см. Постановление Европейского Суда по делу "Новрук и другие против Российской Федерации" (Novruk and Others v. Russia) от 15 марта 2016 г., жалоба N 31039/11 и четыре другие жалобы* (* См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2016. N 9 (примеч. редактора).), §§ 75-76, Постановление Европейского Суда по делу "Кочеров и Сергеева против Российской Федерации" (Kocherov and Sergeyeva v. Russia) от 29 марта 2016 г., жалоба N 16899/13* (* См.: там же. 2017. N 1 (примеч. редактора).), §§ 67-69, а также Постановление Европейского Суда по делу "Бигашев против Российской Федерации" (Bigashev v. Russia) от 27 июня 2017 г., жалоба N 71444/13* (* См.: Российская хроника Европейского Суда. 2018. N 3 (примеч. редактора).), §§ 58-63). Указанный подход применим и в рассматриваемом деле, следовательно, возражения властей Российской Федерации должны быть отклонены.

(с) Неспособность обжаловать ограничение права выезжать за пределы территории Российской Федерации

70. Наконец, власти Российской Федерации утверждали, что жалоба С.В. Самасадкина, поданная в суды Российской Федерации, отличалась от его жалобы в Европейский Суд. Он оспаривал отказ в выдаче заграничного паспорта до истечения срока ограничения, но не ставил под сомнение решение ограничить его право выезжать за пределы территории Российской Федерации как таковое.

71. Европейский Суд напоминает, что правило об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты, которое требует, чтобы жалобы, в дальнейшем направляемые в международный суд, прежде всего рассматривались компетентными национальными судами по существу, должно применяться с определенным уровнем гибкости и без излишнего формализма (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Азинас против Кипра" (Azinas v. Cyprus), жалоба N 56679/00, § 38, ECHR 2004-III). В настоящем деле решение об отказе в выдаче заграничного паспорта явилось прямым следствием решения ограничить право С.В. Самасадкина выезжать за пределы территории Российской Федерации, а не результатом отдельной оценки фактических и правовых элементов (см. для сравнения Постановление Европейского Суда по делу "Габлишвили против Российской Федерации" (Gablishvili v. Russia) от 26 июня 2014 г., жалоба N 39428/12* (* См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2015. N 2 (примеч. редактора).), § 49). Указанные меры неотделимы друг от друга и затрагивают осуществление заявителем его права в соответствии с пунктом 2 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции (см. примеры, приведенные выше в § 78). По-видимому, С.В. Самасадкин предоставил судам Российской Федерации возможность рассмотреть и тем самым предотвратить или устранить предполагаемое нарушение Конвенции, поэтому возражение властей Российской Федерации должно быть отклонено.

2. Предполагаемое нарушение срока для подачи жалобы С.В. Самасадкиным

72. Власти Российской Федерации утверждали, что жалоба С.В. Самасадкина была подана с нарушением установленного срока, поскольку он направил ее почти через год после истечения срока действия ограничения его права на выезд за пределы территории Российской Федерации и после получения им заграничного паспорта.

73. Европейский Суд напоминает, что шестимесячный срок для подачи жалобы исчисляется с даты принятия окончательного решения в процессе исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты. Отсутствуют какие-либо утверждения о том, что обращение в суды Российской Федерации не является эффективным средством правовой защиты. Окончательное решение по делу С.В. Самасадкина было вынесено 30 мая 2013 г., а он подал жалобу 28 ноября 2013 г. Соответственно, его жалоба подана в установленный срок, и возражения властей Российской Федерации должны быть отклонены.

3. Предполагаемое злоупотребление правом на подачу жалобы Г.М. Берковичем

74. Власти Российской Федерации утверждали, что производство по жалобе Г.М. Берковича должно быть прекращено, поскольку он не проинформировал Европейский Суд о том, что получил заграничный паспорт в 2009 году и использовал его для туристических поездок за пределы территории Российской Федерации. По мнению властей Российской Федерации, несообщение этой информации представляет собой злоупотребление правом на подачу жалобы.

75. Европейский Суд отмечает, что Г.М. Беркович жаловался на то, что органы государственной власти препятствовали его выезду за пределы территории Российской Федерации в период до 26 февраля 2009 г. При таких обстоятельствах выдача заграничного паспорта в марте 2009 года не имеет отношения к его первоначальной жалобе на ограничение его права на выезд в течение предыдущего периода. Никакой орган власти Российской Федерации не признал нарушение права заявителя выезжать за пределы своей собственной страны в течение данного периода, и заявитель не получил какой-либо компенсации или иного возмещения за это ограничение. При таких обстоятельствах заявитель Г.М. Беркович может считаться "жертвой" предполагаемого нарушения статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Бартик против Российской Федерации", §§ 32-34). Кроме того, отсутствуют какие-либо указания на то, что он пытался ввести Европейский Суд в заблуждение. Следовательно, возражения властей Российской Федерации являются несостоятельными и должны быть отклонены.

4. Выводы относительно приемлемости жалобы для рассмотрения по существу

76. Европейский Суд приходит к выводу, что в этой части жалоба не является явно необоснованной по смыслу подпункта "а" пункта 3 статьи 35 Конвенции. Он также отмечает, что она не является неприемлемой по каким-либо иным основаниям. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.

В. Существо жалобы

1. Наличие вмешательства

77. Власти Российской Федерации признали, что имело место вмешательство в право заявителей выезжать за пределы территории Российской Федерации. Заявители приняли к сведению это сообщение властей Российской Федерации.

78. Европейский Суд напоминает, что право на свободу передвижения предполагает право каждого человека по своему выбору уезжать в любую страну, в которой он может быть принят. Любые меры, в силу которых лицу отказано в использовании документа, который, если оно того пожелает, позволил бы ему выехать за пределы страны, приравнивается к вмешательству в право, гарантированное статьей 2 Протокола N 4 к Конвенции (см. упоминавшиеся выше Постановления Европейского Суда по делам "Солтысяк против Российской Федерации", § 37, "Бартик против Российской Федерации", § 36, Постановление Европейского Суда по делу "Напижало против Хорватии" (Napijalo v. Croatia) от 13 ноября 2003 г., жалоба N 66485/01, § 68, и Постановление Европейского Суда по делу "Власов и Беньяш против Российской Федерации" (Vlasov and Benyash v. Russia) от 20 сентября 2016 г., жалобы NN 51279/09 и 32098* (* См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2016. N 10 (примеч. редактора).), §§ 27-28).

79. После прекращения трудовых отношений заявители хотели выехать за пределы территории Российской Федерации. Однако им было отказано в использовании выездных документов, которые ранее выдавались им, и их просьбы о предоставлении новых документов для выезда были отклонены. В результате их право выезжать за пределы территории Российской Федерации было приостановлено на несколько лет. Подобные меры представляют собой вмешательство в право заявителей покидать свою собственную страну по смыслу статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции.

80. Таким образом, необходимо рассмотреть вопрос о том, было ли вмешательство "предусмотрено законом", преследовало ли оно одну или несколько правомерных целей, указанных в пункте 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции, и являлось ли оно "необходимым в демократическом обществе" для достижения этих целей.

2. Обоснование вмешательства

(а) Было ли вмешательство "предусмотрено законом"

81. Ссылаясь на толкование соответствующих положений Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Закона Российской Федерации "О государственной тайне" Конституционным Судом Российской Федерации по делу А.Н. Ильченко (см. выше § 28), власти Российской Федерации утверждали, что ограничение права заявителей на выезд за границу основывалось на достаточно четкой, доступной и предсказуемой законодательной базе.

82. Заявители отмечали, что соответствующее законодательство и их трудовые договоры предусматривали максимальный срок ограничения выезда не более пяти лет без указания его фактической продолжительности, следовательно, его применение было непредсказуемым.

83. Европейский Суд признает, что возможность ограничения права заявителей на выезд за границу основана на положениях Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и Закона Российской Федерации "О государственной тайне" (см. упоминавшиеся выше Постановления Европейского Суда по делам "Солтысяк против Российской Федерации", § 42, и "Бартик против Российской Федерации", § 41). Что касается фактической продолжительности ограничения, этот вопрос будет рассмотрен ниже в контексте анализа соразмерности.

(b) Преследовало ли вмешательство правомерную цель

84. Власти Российской Федерации утверждали, что ограничение права заявителей на выезд за границу было введено в интересах национальной безопасности и защиты интересов государства.

85. Европейский Суд признает, как и в ранее рассмотренных аналогичных делах (см. упоминавшиеся выше Постановления Европейского Суда по делам "Солтысяк против Российской Федерации", § 45, и "Бартик против Российской Федерации", § 43), что интересы национальной безопасности могут представлять собой правомерную цель в такой ситуации.

(с) Являлось ли ограничение "необходимым в демократическом обществе"

(i) Доводы властей Российской Федерации

86. Власти Российской Федерации утверждали, что Европейский Суд ранее признавал необходимость ограничений в демократическом обществе в интересах национальной безопасности прав, гарантированных Конвенцией. Они ссылались на Постановление Европейского Суда по делу "Класс и другие против Германии" (Klass and Others v. Germany) (от 6 сентября 1978 г., § 48, Series А, N 28), в котором Европейский Суд признал, что демократическим обществам угрожают весьма изощренные формы шпионажа и терроризма и что наличие законодательства, предусматривающего полномочия по тайному наблюдению, необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности. Власти Российской Федерации истолковали Постановление Европейского Суда по делу "Сегерстедт-Виберг и другие против Швеции" (Segerstedt-Wiberg and Others v. Sweden) (жалоба N 62332/00, ECHR 2006-VII) как означающее, что "интересы национальной безопасности и борьбы с терроризмом перевешивают интересы заявителей, связанные с доступом к информации о них в базах данных служб безопасности". Наконец, они процитировали решение Комиссии по правам человека о неприемлемости для рассмотрения по существу жалобы по делу "Пелтонен против Финляндии" (Peltonen v. Finland) (от 20 февраля 1995 г., жалоба N 27323/95), в котором отказ выдать заграничный паспорт сроком на 10 лет заявителю, уклонившемуся от призыва на военную службу и переехавшему в Швецию, был признан необходимым для поддержания "общественного порядка" и обеспечения национальной безопасности.

87. Власти Российской Федерации подчеркивали, что заявители получили доступ к государственной тайне в связи с их устройством на работу и добровольно согласились на временное ограничение их прав, в том числе, права на выезд за границу (для сравнения они ссылались на Решение Европейского Суда по делу "Квиатковска против Италии" (Kwiatkowska v. Italy) от 30 ноября 2000 г., жалоба N 52868/99, в котором заявительница отказалась от некоторых процессуальных прав, гарантированных статьей 6 Конвенции, в деле об убийстве). Именно по этой причине у заявителей была повышенная заработная плата, и ожидалось, что они будут соблюдать условия своих трудовых договоров. Власти Российской Федерации ссылались на Решение Европейского Суда по делу "Лазаридис против Греции" (Lazaridis v. Greece) (от 12 января 2016 г., жалоба N 61838/14, § 14), в котором Европейский Суд заключил, что любая служба военного характера выходит за пределы действия статьи 4 Конвенции, и предположили, что такая же логика должна применяться к статье 2 Протокола N 4 к Конвенции. Информация, к которой заявители имели доступ, была важна для национальной обороны, и ее конфиденциальность имела решающее значение для обеспечения национальных интересов Российской Федерации. Поскольку государству сложно гарантировать безопасность своих граждан на территории других государств, лица, осведомленные о государственной тайне, были ограничены в своем праве выезжать за границу. Эти ограничения имели временный характер и были соразмерны правомерной цели защиты интересов государства.

88. Власти Российской Федерации отметили, что законы большинства государств - членов Совета Европы не налагают явных ограничений в отношении выезда за границу на лиц, имеющих доступ к государственной тайне. Однако они утверждали, что во многих странах действовала "секретная система мер, направленных на обеспечение государственного контроля над [такими] лицами". В Азербайджане законом было предусмотрено ограничение права выезда за границу этих лиц сроком до пяти лет. В Беларуси* (* Так в тексте. Беларусь не является членом Совета Европы, что отмечается Европейским Судом в § 98 настоящего Постановления (примеч. редактора).) органы власти определяли продолжительность таких ограничений в каждом конкретном случае с учетом значимости информации и степени ущерба, который повлечет за собой ее раскрытие. Власти Российской Федерации также утверждали, что, хотя законодательством Греции были предусмотрены возможные ограничения права на выезд за границу на основании судебного решения, Министерство иностранных дел и Министерство обороны Греции руководствовались "секретными внутренними регламентами", отказывая своим сотрудникам в праве выезжать за границу. Наконец, в Гааге оперативным сотрудникам разведывательных служб и военнослужащим было запрещено посещать некоторые страны, включая Ирак, Иран и Беларусь. Аналогичным образом им запрещались поездки в частных целях в районы военных конфликтов. На основании изложенного власти Российской Федерации пришли к выводу, что Российская Федерация не является единственным государством, которое применяет подобные ограничения.

(ii) Заявители

89. Заявители утверждали, что суды Российской Федерации не провели оценку соразмерности вмешательства с учетом конкретных обстоятельств каждого дела. Пределы оценки судов Российской Федерации ограничивались формальной проверкой того факта, что заявители имели доступ к государственной тайне в период их трудоустройства. Они не анализировали, являлось ли ограничение права заявителей на поездки в частных целях необходимым для достижения правомерной цели, и могла ли в отношении них применяться менее строгая мера.

90. Заявители указывали, что власти Российской Федерации не объяснили, каким образом полное ограничение зарубежных поездок способствует обеспечению национальной безопасности. Власти Российской Федерации не доказали значимость прецедентной практики Европейского Суда, на которую они ссылались, и не продемонстрировали наличие какой-либо связи между "весьма изощренными формами шпионажа и терроризма" и конкретными делами заявителей. Несмотря на выводы Европейского Суда в упоминавшихся выше Постановлениях по делам "Солтысяк против Российской Федерации" и "Бартик против Российской Федерации", власти Российской Федерации продолжали выдвигать те же доводы, которые уже были отклонены Европейским Судом.

91. Заявители утверждали, что ограничение их права на выезд за границу являлось непропорциональной и несоразмерной мерой, особенно принимая во внимание тот факт, что некоторым из них разрешалось выезжать за границу в период их работы. В частности, Г.М. Беркович и А.Н. Ильченко отмечали, что, как следует из судебных разбирательств в Российской Федерации, их работодатели не считали, что доступ к государственной тайне препятствовал их выезду за границу в официальных целях. С учетом того, что законодательство Российской Федерации не предусматривало различия между частными и официальными поездками, это свидетельствовало, по мнению заявителей, об искусственном характере ограничения, а также о неспособности органов власти Российской Федерации соблюдать свои собственные регламенты.

92. Трудовые договоры заявителей были составлены по стандартному шаблону без указания продолжительности ограничения на зарубежные поездки. Заявители опровергли утверждение властей Российской Федерации о получении ими компенсации за ограничения их прав в будущем. В действительности полученное ими повышение заработной платы представляло собой бонус за разрешение на работу с конфиденциальной информацией и выплачивалось только в период их трудоустройства. После прекращения трудовых отношений заявители не получали каких-либо выплат.

(iii) Мнение Европейского Суда

93. Европейский Суд напоминает, что проверка необходимости оспариваемой меры "в демократическом обществе" включает в себя доказывание того, что принятые меры были направлены на достижение правомерной цели и что ограничительные меры были надлежащими для достижения их защитных функций. Проанализировав ограничение выезжать за пределы территории Российской Федерации с точки зрения его соразмерности, Европейский Суд в упоминавшемся выше Постановлении по делу "Бартик против Российской Федерации" (§ 49) признал его несостоятельным по следующим причинам:

"Власти Российской Федерации не указали, каким образом абсолютное ограничение возможности заявителя выехать за границу служило интересам национальной безопасности. Со своей стороны, Европейский Суд счел, что как раз связь между такой ограничительной мерой и обозначенной защитной функцией отсутствует. Исторически преследуемая "защитная функция" оспариваемой меры была направлена на защиту раскрытия секретной информации, содержащей "государственную тайну". На момент установления ограничения государство было в состоянии контролировать распространение информации во вне с помощью сочетания ограничений применительно к исходящей и входящей корреспонденции, запрета на зарубежные поездки и эмиграцию и запрета на неподконтрольные контакты с иностранцами в пределах своей страны. Однако как только запрет на личные контакты с иностранцами был снят, а корреспонденция более не подлежала цензуре, ограничение поездок за границу в частных целях применительно к лицам, осведомленным о "государственной тайне", перестало быть очевидно необходимым. При данных обстоятельствах насколько запрет на поездки за границу в частных целях имел целью воспрепятствование заявителю в передаче информации иностранным гражданам, в современном демократическом обществе такое ограничение не может служить достижению защитной цели, которое ранее было ему придано. Такой подход разделяет Комитет по правам человека ООН, который в общих понятиях выразил свое мнение о том, что "условие необходимости и требование соразмерности... не соблюдаются, например, если лицу препятствуют в выезде из страны лишь на основании того, что оно является носителем  государственной тайны "...".

94. Европейский Суд не усматривает в представленных властями Российской Федерации по настоящему делу материалах доводов, которые могли бы позволить ему прийти к иному выводу. Как отмечалось в упоминавшихся выше Постановлениях Европейского Суда по делам "Солтысяк против Российской Федерации" и "Бартик против Российской Федерации", конфиденциальная информация, которой обладали заявители, могла была быть передана различными способами, не требующими нахождения заявителей за границей или их непосредственного физического контакта с каким-либо лицом. Что касается утверждения властей Российской Федерации о том, что воспрепятствование заявителям в выезде за границу имело целью обеспечение собственной безопасности в иностранных государствах, данный довод представляется необоснованным по следующим причинам.

95. Если заявленная цель ограничения на выезд за пределы территории Российской Федерации состояла в обеспечении безопасности заявителей за границей, достижение этой цели представляется непоследовательным. Разумно предположить, что забота о безопасности заявителей должна была бы проявляться в максимальной степени в период действия их трудовых договоров, пока они имели доступ к актуальной конфиденциальной информации. Однако, как ни парадоксально, именно в этот период свобода заявителей выезжать за пределы территории Российской Федерации была ограничена в наименьшей степени. Некоторым заявителям разрешалось выезжать за границу в официальные командировки, например, Г.М. Беркович неоднократно посещал Францию, Китай и Грецию (см. выше § 7). Еще примечательнее, что другим заявителям разрешалось выезжать за пределы территории Российской Федерации исключительно в частных целях. Так, И.Б. Болдырев часто посещал своих родителей в Эстонии, В.В. Литаврин и А.А. Бурнаев ездили в отпуск за границу (см. выше §§ 15, 30 и 47). Право на выезд за границу в командировку не прекратилось с окончанием их трудового договора. Министерство обороны допускало такую возможность в своем ответе на жалобу А.Н. Ильченко на ограничение его права (см. выше § 26). Представляется, что поездка в частных целях после окончания трудоустройства стала единственным видом поездок, которые были ограничены, однако власти Российской Федерации не смогли обосновать такой избирательный подход к предполагаемой заботе о безопасности заявителей. Ряд ссылок на постановления Европейского Суда, в которых упоминается национальная безопасность в различных контекстах, недостаточен для обоснования их утверждения.

96. Европейский Суд не находит каких-либо указаний на то, что решения органов исполнительной власти Российской Федерации, ограничивающие право заявителей на выезд за границу в частных целях, явились результатом оценки угроз безопасности или отдельных обстоятельств заявителей. Несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации в 2012 году установил, что необходимость ограничения должна оцениваться в сопоставлении с конкретными обстоятельствами, такими как характер конфиденциальной информации, ее исторический и текущий конфиденциальный статус, а также цель поездки (см. выше § 28), суды Российской Федерации ограничили свою оценку формальной проверкой того, была ли соблюдена процедура ограничения прав заявителей. Ни до вынесения Постановления Конституционным Судом Российской Федерации, ни после этого власти Российской Федерации не пытались оценить, было ли ограничение необходимым и способным достичь заявленной цели, и соответствовало ли оно острой общественной необходимости. Особенно тяжелыми последствия такого формального подхода стали для И.Б. Болдырева. В период своего трудоустройства он мог посещать своих пожилых родителей в Эстонии. После прекращения трудоустройства ему было запрещено навещать свою больную мать или присутствовать на ее похоронах. Принимая во внимание исключительные обстоятельства дела и затронутые серьезные гуманитарные вопросы, органы власти Российской Федерации должны были рассмотреть ходатайство заявителя с особым вниманием и тщательностью (см. Постановление Европейского Суда по делу "Линд против Российской Федерации" (Lind v. Russia) от 6 декабря 2007 г., жалоба N 25664/05* (* См.: Российская хроника Европейского Суда. 2008. N 3 (примеч. редактора).), § 96). Однако Московский городской суд отказался рассмотреть конкретные причины, выдвинутые И.Б. Болдыревым в обоснование необходимости выезда за границу, и постановил, что плохое состояние здоровья его матери "не имело правового значения" (см. выше §§ 19 и 20). Столь жесткий и автоматический подход не может быть совместим с обязанностью, предусмотренной статьей 2 Протокола N 4 к Конвенции и состоящей в обеспечении того, чтобы ограничение права частного лица на выезд из страны с момента его введения и в течение всего срока его действия было обоснованным и соразмерным с учетом обстоятельств дела (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Власов и Беньяш против Российской Федерации", § 36, с дальнейшими ссылками).

97. Оставшийся довод властей Российской Федерации касается того, что заявители утратили свои права, гарантированные пунктом 2 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции, заключив трудовой договор, в котором содержалось соответствующее ограничение. Прежде всего Европейский Суд напоминает, что в отличие от некоторых других статей Конвенции, например, подпункта "d" пункта 3 статьи 4 или пункта 2 статьи 11 Конвенции, статья 2 Протокола N 4 к Конвенции не проводит различия между гражданскими лицами и военнослужащими. Хотя права военнослужащих при определенных обстоятельствах могут быть ограничены в бульшей степени, чем это допускается в отношении гражданских лиц, такое ограничение во всех случаях должно соответствовать его защитной функции. При этом, как ранее установил Европейский Суд, именно связь между используемыми средствами и преследуемой целью отсутствовала в рассматриваемом деле (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации", § 53, и приведенные в нем примеры). В той части, в которой власти Российской Федерации утверждали, что заявители добровольно согласились на ограничение их прав, Европейский Суд отмечает, что заявители не могли каким-либо образом повлиять на условия своей трудовой деятельности. Стандартные шаблоны обуславливали их постоянное трудоустройство наличием действительного допуска к работе со сведениями, составляющими государственную тайну (см. выше § 51, для сравнения см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Сёренсен и Расмуссен против Дании" (Sorensen and Rasmussen v. Denmark), жалобы NN 52562/99 и 52620/99, ECHR 2006-I, а также Постановление Европейского Суда по делу "Эвейда и другие против Соединенного Королевства" (Eweida and Others v. United Kingdom), жалоба N 48420/10 и три другие жалобы, §§ 83 и 109, ECHR 2013 (извлечения)). Как указывали заявители, их заработная плата была увеличена в результате повышенной ответственности за обработку конфиденциальной информации. Это не являлось компенсацией за невозможность в будущем выехать за пределы территории Российской Федерации, и они не имели права на такую компенсацию после прекращения их трудовых отношений, пока действовало оспариваемое ограничение. Следовательно, Европейский Суд считает, что предполагаемый отказ не был однозначным и в полной мере согласованным и никак не мог повлиять на вывод Европейского Суда о том, что такое ограничение не было связано с преследуемой целью.

98. Наконец, Европейский Суд отмечает, что из 47 государств - членов Совета Европы Российская Федерация до сих пор остается единственным государством, которое запрещает лицам, имеющим доступ к государственной тайне, выезжать за границу в частных целях (см. выше § 61). Ссылки властей Российской Федерации на законодательство Азербайджана неуместны, поскольку, как указал Европейский Суд в 2011 году в упоминавшемся выше его Постановлении по делу "Солтысяк против Российской Федерации" (§ 51), власти Азербайджана отменили аналогичный запрет на выезд за границу в 2005 году. Беларусь не является членом Совета Европы и не связана положениями Конвенции. Наконец, ограничения на поездки в конкретные географические районы, где происходят вооруженные столкновения, могут быть установлены в качестве меры предосторожности, но они никоим образом не сопоставимы с абсолютным запретом заявителям покидать их собственную страну, который рассматривается в рамках настоящего дела. Комитет ООН по правам человека подвергал критике бланкетный характер подобных ограничений, высказывая мнение о том, что ограничение права соответствующего человека покидать страну лишь на том основании, что он имел доступ к государственной тайне, не соответствует условию необходимости и соразмерности (полную цитату см. в упоминавшемся выше Постановлении Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации", § 24). Поскольку запрет на выезд, оспариваемый в рамках настоящего дела, не соответствует договоренностям, установленным на европейском уровне, и не находит поддержки в государствах - членах Совета Европы, власти государства-ответчика были обязаны представить абсолютно неопровержимое обоснование для сохранения рассматриваемого ограничения (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации", § 51). Однако власти Российской Федерации не исполнили эту обязанность.

99. Таким образом, имело место нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции.

III. Иные предполагаемые нарушения Конвенции

100. Заявители Г.М. Беркович и А.Н. Ильченко представили жалобы в соответствии с иными положениями Конвенции и Протоколов к ней. Однако с учетом имеющихся в его распоряжении материалов Европейский Суд считает, что они не свидетельствуют о каких-либо нарушениях прав и свобод, предусмотренных в Конвенции. Следовательно, жалобы в этой части должны быть отклонены как явно необоснованные в значении пунктов 3 и 4 статьи 35 Конвенции.

IV. Применение статей 41 и 46 Конвенции

101. Статья 41 Конвенции гласит:

"Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне".

102. Статья 46 Конвенции гласит:

"1. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Европейского Суда по делам, в которых они являются сторонами.

2. Окончательное постановление Европейского Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением".

А. Ущерб

103. Заявители Г.М. Беркович и А.Н. Ильченко требовали выплатить каждому из них по 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда. Заявители В.В. Литаврин и Р.А. Лытин требовали выплатить им по 5 000 евро. И.Б. Болдырев и А.Г. Хиль не предъявили требований о выплате справедливой компенсации. А.А. Енин и А.А. Гаркуша каждый требовали выплатить им по 6 000 евро. А.А. Бурнаев требовал выплатить ему 3 538 евро, а С.В. Самасадкин - 4 000 евро.

104. А.А. Енин также требовал выплатить ему 21 395 евро в качестве компенсации утраты заработка. Он пояснил, что запрет на выезд препятствовал ему как практикующему адвокату представлять иностранных клиентов в других международных юрисдикциях. С.В. Самасадкин требовал выплаты 223,72 евро, что составляло стоимость путевки, которую он не смог выкупить.

105. Власти Российской Федерации сочли требования заявителей чрезмерными и утверждали, что присуждаемые суммы не должны превышать размер сумм, присужденных Европейским Судом в упоминавшихся выше его Постановлениях по делам "Бартик против Российской Федерации" и "Солтысяк против Российской Федерации". Комментируя требования в отношении материального ущерба, власти Российской Федерации указали, что А.А. Енин не имел лицензии на осуществление адвокатской практики в других юрисдикциях и что его расчеты были приблизительными, а С.В. Самасадкин получил путевку бесплатно.

106. Что касается компенсации морального вреда, Европейский Суд присуждает заявителям Г.М. Берковичу, А.Н. Ильченко, В.В. Литаврину, Р.А. Лытину, А.А. Енину и А.А. Гаркуше по 5 000 евро каждому, а А.А. Бурнаеву и С.В. Самасадкину - требуемые суммы, плюс любые налоги, которые могут быть начислены на эти суммы. Европейский Суд отклоняет требования в отношении материального ущерба, поскольку они не относятся к фактическому ущербу, который могли понести заявители.

В. Судебные расходы и издержки

107. Заявитель А.Н. Ильченко требовал выплаты 1 000 евро и 18 462 российских рублей в качестве компенсации почтовых расходов и расходов на перевод, связанных с подачей жалобы в Европейский Суд. Он также требовал выплаты 11 000 евро в качестве компенсации расходов на юридические услуги в ходе разбирательств в судах Российской Федерации и 1 000 евро в качестве компенсации расходов на проезд и проживание в целях посещения слушаний в Конституционном Суде Российской Федерации. Р.А. Лытин и В.В. Литаврин требовали выплатить им 105,77 и 957,50 евро соответственно в качестве компенсации судебных расходов, а также расходов на подготовку их жалоб в Европейский Суд. А.А. Енин и А.А. Гаркуша требовали выплаты 137 и 2 648 евро соответственно в качестве компенсации расходов на юридические услуги, на проезд, почтовых расходов, а также расходов, понесенных в ходе разбирательств в судах Российской Федерации и в Европейском Суде. А.А. Бурнаев и С.В. Самасадкин требовали выплаты 64,15 и 42,05 евро соответственно в качестве компенсации почтовых расходов.

108. Комментируя требования А.Н. Ильченко, власти Российской Федерации указали, что бульшая часть расходов на юридические услуги не имеет отношения к настоящей жалобе и что его остальные расходы не были подтверждены соответствующими документами. Последний довод был также приведен властями Российской Федерации в опровержение требований других заявителей о компенсации понесенных ими судебных расходов и издержек. Кроме того, власти Российской Федерации утверждали, что А.А. Бурнаеву необязательно было отправлять свою жалобу курьерской службой DHL, услуги которой были дороже, чем услуги Почты России.

109. В соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда заявитель имеет право на возмещение расходов и издержек только в той части, в которой доказано, что они были действительно понесены, являлись необходимыми и разумными по размеру. В настоящем деле, учитывая имеющиеся в его распоряжении документы и вышеуказанные критерии, Европейский Суд считает разумным присудить А.Н. Ильченко 5 000 евро, Р.А. Лытину 106 евро, В.В. Литаврину 850 евро, А.А. Енину 137 евро, А.А. Гаркуше 2 500 евро, А.А. Бурнаеву 64 евро и С.В. Самасадкину 42 евро плюс любые налоги, которые могут взиматься с заявителей.

С. Процентная ставка при просрочке платежей

110. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процента.

D. Меры, принятые во исполнение настоящего Постановления

111. Власти государства-ответчика утверждали, что Российской Федерации необходимо выполнить свои обязательства по вступлению* (* Здесь и далее так в тексте. По-видимому, имеется в виду вступление в Совет Европы (примеч. редактора).) в свете требований Конституции Российской Федерации, учитывая существующий в конкретном историческом контексте баланс между необходимостью обеспечения своего суверенитета и безопасности, с одной стороны, и продолжающейся интеграцией в глобальный мир, с другой стороны. Что касается обязательства Российской Федерации прекратить ограничения поездок за границу лиц, имеющих доступ к государственной тайне, то власти Российской Федерации утверждали, что "это намерение не подразумевало полного отказа от ограничений, особенно с учетом того факта, что "общепринятые" ограничения не изложены в каком-либо документе". В настоящее время можно только ожидать, что меры по защите государственных интересов будут соразмерны преследуемой цели и что законодательство Российской Федерации в дальнейшем будет развиваться с возможностью постепенной отмены таких ограничений в определенный момент в будущем. Наконец, власти Российской Федерации указали, что 22 июня 2011 г. Межведомственная комиссия создала рабочую группу для изучения общих подходов к проблемным вопросам, связанным с ограничениями передвижения лиц, имеющих доступ к государственной тайне. В задачи рабочей группы входит разработка методологии для определения конкретной продолжительности ограничения с учетом степени доступа лиц к государственной тайне, а также исчерпывающего перечня критериев для ограничения права на выезд за границу. Рабочая группа подготовила проекты двух федеральных законов, одного указа Президента Российской Федерации и двух постановлений Правительства Российской Федерации, которые находились на утверждении органами исполнительной власти.

112. Заявители считали, что неспособность властей Российской Федерации исполнить свои обязательства по вступлению, касающиеся отмены запрета на выезд для лиц, имеющих доступ к государственной тайне, представляет собой структурную проблему. О ней говорилось в упоминавшихся выше Постановлениях Европейского Суда по делам "Бартик против Российской Федерации" и "Солтысяк против Российской Федерации", которые до сих пор не были исполнены в части принятия общих мер. Ситуация не изменилась и после принятия Конституционным Судом Российской Федерации упоминавшегося выше Постановления от 7 июня 2012 г. N 14-П, в котором была подтверждена действительность запрета на выезд. Заявители подчеркивали, что обязательства по присоединению считаются условиями sine qua non* (* Sine qua non (лат.) - обязательное, необходимое условие (примеч. переводчика).) для членства Российской Федерации в Совете Европы и что Парламентская Ассамблея Совета Европы рассматривает ограничение передвижения как несовместимое со статусом государства-члена. На протяжении многих лет власти Российской Федерации не предпринимали каких-либо мер по изменению соответствующих положений законодательства или практики, и такой длительный период явно представлял собой нарушение обязательства Российской Федерации отменить ограничение передвижения "с немедленным вступлением в силу". Оспариваемые ограничения затронули сотни тысяч граждан Российской Федерации, которые слишком долго ждали их отмены. В соответствии со статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров сторона не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения ею договора, и Российская Федерация должна выполнить свои обязательства.

113. В настоящем деле Европейский Суд установил, что запрет на частные поездки лиц, которые имели доступ к государственной тайне, является нарушением Конвенции. Заключение Парламентской Ассамблеи Совета Европы по заявке Российской Федерации на вступление в Совет Европы свидетельствует о том, что отмена ограничений на зарубежные поездки в частных целях рассматривалась в качестве необходимого условия для членства в Совете Европы как организации государств, придерживающихся принципов свободы личности, политической свободы и верховенства права (Преамбула к Уставу Совета Европы) (см. выше § 60). Европейский Суд ранее высказал мнение о том, что прямое указание в Заключении Парламентской Ассамблеи Совета Европы по заявке Российской Федерации на вступление в Совет Европы относительно обязательства Российской Федерации по отмене ограничений на поездки за границу для лиц, имеющих доступ к государственной тайне, предполагает, что Парламентская Ассамблея Совета Европы рассматривает наличие такого ограничения как несовместимое с членством в Совете Европы (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Бартик против Российской Федерации", § 50). Российская Федерация стала членом Совета Европы 28 февраля 1996 г. Однако на текущую дату данное обязательство по вступлению так и не было исполнено, то есть уже в течение более 22 лет.

114. 21 декабря 2006 г. Европейский Суд вынес упоминавшееся выше Постановление по делу "Бартик против Российской Федерации". Европейский Суд установил, что ограничение права заявителя покидать свою страну не было необходимым в демократическом обществе и представляло собой нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции (см. упоминавшееся выше Постaновление Европейского Суда по делу "Бартик против Российской Федерации", §§ 44-52). 11 февраля 2011 г. Европейский Суд подтвердил свои выводы в упоминавшемся выше Постановлении по аналогичному делу "Солтысяк против Российской Федерации" (§§ 46-54). Европейский Суд указал, что Российская Федерация остается единственным государством - членом Совета Европы, в котором еще действуют ограничения на зарубежные поездки в частных целях для лиц, ранее имевших доступ к государственной тайне (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации", § 51). В июне 2012 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел жалобу на ограничение права, поданную одним из заявителей по настоящему делу, А.Н. Ильченко. Хотя Конституционный Суд постановил, что в целом оспариваемое ограничение не противоречит Конституции Российской Федерации, он призвал к отходу от чисто формального подхода и к принятию более сбалансированного подхода с учетом особенностей конкретных ситуаций (см. выше § 28).

115. В 2012 году власти Российской Федерации уведомили Комитет министров Совета Европы о том, что они направили копию Постановления Европейского Суда* (* Так в тексте. По-видимому, имеется в виду упоминавшееся выше Постановление Европейского Суда по делу "Солтысяк против Российской Федерации" (примеч. редактора).) в различные исполнительные органы и региональные суды, а также внесли его в юридические базы данных. Власти Российской Федерации также указали, что они рассматривают возможность принятия иных мер, что можно понимать как указание на работу Межведомственной комиссии (см. выше §§ 63 и 111). По их словам, эта комиссия подготовила ряд проектов документов и регламентов. Однако представляется, что каких-либо дальнейших действий не последовало. На дату вынесения настоящего Постановления, то есть через шесть лет, соответствующие положения законодательства Российской Федерации, а именно статья 15 Федерального закона "О порядке из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статья 24 Закона Российской Федерации "О государственной тайне", не были изменены или отменены. Их положения по-прежнему предусматривают абсолютные ограничения для передвижения лиц, имеющих доступ к государственной тайне.

116. Европейский Суд считает, что длительное невыполнение органами власти Российской Федерации своих обязательств по вступлению, а также неисполнение двух постановлений Европейского Суда противоречит обязательствам, предусмотренным статьей 46 Конвенции. Комитету министров Совета Европы, действующему в соответствии со статьей 46 Конвенции, следует рассмотреть вопрос о том, принятие каких мер может потребоваться от властей Российской Федерации для соблюдения установленных требований в отношении как индивидуальных, так и общих мер (см. Постановление Европейского Суда по делу "Тагаева и другие против Российской Федерации" (Tagayeva and Others v. Russia), жалоба N 26562/07 и шесть других жалоб* (* См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2018. N 1 (примеч. редактора).), § 640, ECHR 2017 (извлечения)).

На основании изложенного Европейский Суд единогласно:

1) решил объединить рассмотрение жалоб в одном производстве;

2) объявил жалобу на ограничение права заявителей на выезд за пределы территории Российской Федерации приемлемой для рассмотрения по существу, а в остальной части - неприемлемой;

3) постановил, что имело место нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции;

4) постановил, что:

(а) власти государства-ответчика обязаны в течение трех месяцев с момента вступления настоящего Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить следующие суммы, подлежащие переводу в валюту государства-ответчика по курсу, действующему на день выплаты:

(i) по 5 000 (пять тысяч) евро Г.М. Берковичу, А.Н. Ильченко, В.В. Литаврину, Р.А. Лытину, А.А. Енину и А.А. Гаркуше, 3 538 (три тысячи пятьсот тридцать восемь) евро А.А. Бурнаеву и 4 000 (четыре тысячи) евро С.В. Самасадкину плюс любые налоги, которые могут быть начислены на эти суммы, в качестве компенсации морального вреда;

(ii) 5 000 (пять тысяч) евро А.Н. Ильченко, 106 (сто шесть) евро Р.А. Лытину, 850 (восемьсот пятьдесят) евро В.В. Литаврину, 137 (сто тридцать семь) евро А.А. Енину, 2 500 (две тысячи пятьсот) евро А.А. Гаркуше, 64 (шестьдесят четыре) евро А.А. Бурнаеву и 42 (сорок два) евро С.В. Самасадкину плюс любые налоги, которые могут взиматься с заявителей, в качестве компенсации расходов и издержек;

(b) с даты истечения указанного трехмесячного срока и до момента выплаты на эти суммы должны начисляться простые проценты по ставке, равной предельной кредитной ставки Европейского центрального банка, действующей в период неуплаты, плюс три процента;

5) отклонил оставшуюся часть требований заявителей о справедливой компенсации.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 27 марта 2018 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Европейского Суда.

Стивен Филлипс Секретарь Секции Суда

Хелена Ядерблом Председатель Палаты Суда