Приложение. Основные направления бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2020 - 2022 гг.

Приложение
к постановлению
Правительства
Ростовской области
от 24.10.2019 г. N 764

Основные направления
бюджетной и налоговой политики Ростовской области на 2020 - 2022 годы

Настоящие Основные направления сформированы с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20.02.2019, указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы", от 28.12.2012 N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и от 07.05.2018 N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года", Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.

1. Основные итоги реализации бюджетной и налоговой политики

Бюджетная политика, проводимая Правительством Ростовской области, ориентирована на обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Ростовской области, решение первоочередных задач, поставленных Президентом Российской Федерации, Губернатором Ростовской области.

Положительная динамика развития отмечается ростом основных показателей по доходам и расходам консолидированного бюджета Ростовской области (далее - консолидированный бюджет).

В 2018 году объем доходов составил 217,3 млрд рублей, с ростом к 2017 году на 25,2 млрд рублей, или на 13,1 процента. Расходы составили 209,4 млрд рублей, с ростом на 18,7 млрд рублей, или на 9,8 процента. По результатам исполнения консолидированного бюджета сложилось превышение доходов над расходами в сумме 7,9 млрд рублей.

Позитивные тенденции социально-экономического развития Ростовской области способствовали мобилизации собственных налоговых и неналоговых доходов. Их объем составил в 2018 году 178,4 млрд рублей, с ростом к 2017 году на 21,8 млрд рублей, или на 13,9 процента.

В целях создания благоприятных условий для осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в Ростовской области приняты меры налогового регулирования, предусмотрены налоговые льготы.

С учетом изменений бюджетного законодательства с 1 января 2019 г. налоговые льготы признаны налоговыми расходами и распределены по следующим государственным программам Ростовской области в соответствии с их целями и задачами:

"Экономическое развитие и инновационная экономика";

"Энергоэффективность и развитие промышленности и энергетики";

"Развитие физической культуры и спорта";

"Социальная поддержка граждан".

В соответствии с требованиями бюджетного законодательства сформирован перечень региональных налоговых расходов.

Проведена оценка региональных налоговых расходов с учетом рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2019 N 796 "Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

По результатам ее проведения налоговые льготы, установленные законодательством Ростовской области, актуализированы с учетом целей и задач бюджетной и налоговой политики на 2020 - 2022 годы.

Объем налоговых расходов, учтенный при формировании проекта областного бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, составляет 6,8 млрд рублей, 5,4 млрд рублей, 5,2 млрд рублей соответственно.

С учетом федеральных инициатив переформатирована система предоставления финансовой поддержки бизнеса в Ростовской области - осуществлен переход от невозвратных форм в виде субсидий к возвратным, таким как микрозаймы, поручительства, лизинговые продукты.

В целях стимулирования обновления основных фондов на территории Ростовской области Областным законом от 01.08.2019 N 176-ЗС "О внесении изменений в Областной закон "О региональных налогах и некоторых вопросах налогообложения в Ростовской области" введен инвестиционный налоговый вычет по налогу на прибыль для организаций приоритетных видов деятельности и организаций - участников национального проекта "Производительность труда и поддержка занятости". Право на инвестиционный налоговый вычет также предоставлено организациям, осуществляющим пожертвования государственным и муниципальным учреждениям культуры.

На 2020 год установлен коэффициент, отражающий особенности рынка труда в Ростовской области, для исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц иностранными гражданами.

Осуществлен переход на новый порядок определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения.

Разработана нормативно-правовая база для перехода на исчисление налога на имущество организаций исходя из кадастровой стоимости в отношении объектов административно-деловой, торговой недвижимости, а также жилых домов и жилых помещений, не учитываемых на балансе в качестве объектов основных средств.

Взаимодействие в рамках межбюджетных отношений с федеральными органами исполнительной власти осуществляется на основе заключенных соглашений по предоставлению межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Безвозмездные поступления в консолидированный бюджет в 2018 году составили 38,9 млрд рублей, с ростом к 2017 году на 3,4 млрд рублей, или на 9,5 процента.

Бюджетная политика в сфере бюджетных расходов направлена на решение социальных и экономических задач Ростовской области.

Бюджетные расходы отмечаются социальной направленностью.

Финансово обеспечены и выполнены обязательства перед гражданами в части предоставления законодательно установленных социальных выплат и пособий, обеспечения качественными услугами в социальной сфере.

Расходы на образование, здравоохранение и спорт, культуру, социальную политику ежегодно составляют более 2/3 расходов консолидированного бюджета. В 2018 году их объем составил 142,8 млрд рублей и превысил показатели 2017 года на 14,7 млрд рублей, или на 11,5 процента.

В сфере повышения качества оказания государственных и муниципальных услуг начиная с 2018 года ведется региональный перечень (классификатор) государственных (муниципальных) услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, и работ, необходимый для формирования государственного (муниципального) задания. С 2019 года региональный перечень (классификатор) государственных (муниципальных) услуг размещается на едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с национальными целями, установленными Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204, определены национальные проекты по 12 направлениям развития.

Начиная с 2019 года на территории Ростовской области реализуются 49 региональных проектов, направленных на достижение целей и решение задач федеральных проектов. На реализацию региональных проектов предусматриваются необходимые средства за счет всех источников, включая бюджетные средства и внебюджетные источники.

Приоритетным направлением бюджетной политики является инвестиционная составляющая бюджетных расходов. В 2018 году расходы бюджета развития составили 35,9 млрд рублей, с ростом к 2017 году на 19,4 процента. Данные средства были направлены на инвестиционные проекты, включая поддержку отраслей экономики и налоговые расходы по инвестиционным проектам и малому бизнесу.

Более 90 процентов расходов бюджета предусмотрено в рамках реализации государственных программ Ростовской области. В 2018 году на реализацию 22 государственных программ Ростовской области направлено 159,8 млрд рублей, или 93,9 процента всех расходов областного бюджета.

В соответствии с Соглашением о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов Ростовской области распоряжением Правительства Ростовской области от 21.09.2018 N 567 утвержден План мероприятий по росту доходного потенциала Ростовской области, оптимизации расходов областного бюджета и сокращению государственного долга Ростовской области. Распоряжением Правительства Ростовской области от 20.05.2019 N 273 План мероприятий по росту доходного потенциала Ростовской области, оптимизации расходов областного бюджета и сокращению государственного долга Ростовской области актуализирован и пролонгирован до 2024 года. Аналогичная работа проведена органами местного самоуправления.

Бюджетный эффект от реализации Плана мероприятий по росту доходного потенциала Ростовской области, оптимизации расходов областного бюджета и сокращению государственного долга Ростовской области предусмотрен в Областном законе от 25.12.2018 N 70-ЗС "Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" в объеме 4,2 млрд рублей.

Обеспечен контроль за планированием и исполнением местных бюджетов.

Объем межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований составил 90,7 млрд рублей, с ростом к 2017 году на 8,9 млрд рублей, или на 10,9 процента.

В рамках реализации мер, направленных на стимулирование социально-экономического развития и оздоровление муниципальных финансов Ростовской области, заключены соглашения с 425 дотационными муниципальными образованиями.

2. Основные цели и задачи бюджетной и налоговой политики на 2020 - 2022 годы

Бюджетная и налоговая политика на 2020 - 2022 годы сохранит свою направленность на реализацию приоритетных задач социально-экономического развития Ростовской области, будет ориентирована на достижение национальных целей развития посредством реализации региональных проектов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204.

Основным инструментом достижения национальных целей развития будут являться региональные проекты, формируемые с шестилетним горизонтом планирования.

В целом по России утверждено 78 федеральных проектов, из них 76 - имеют бюджетное финансирование. Ростовская область принимает финансовое участие в 31 федеральном проекте.

В Ростовской области утверждено 49 региональных проектов, из них по 30 проектам предусмотрено бюджетное финансирование.

К наиболее затратным для бюджета проектам относятся: "Безопасные и качественные дороги", "Демография", "Жилье и городская среда", "Экология", "Образование" и "Здравоохранение". На их реализацию будет направлено более 90 процентов от общего объема расходов, предусмотренных на выполнение национальных проектов.

Одна из ключевых задач - инвентаризация мероприятий государственных программ Ростовской области на предмет их вклада в достижение национальных целей развития, предусмотренных в региональных проектах.

Регулярный мониторинг и контроль хода реализации мероприятий также обеспечит получение конечного результата региональных проектов, направленных на реализацию федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов.

Важной задачей будет являться обеспечение приоритизации структуры расходов, ориентированной на создание справедливой системы социального обеспечения, повышение качества институтов развития человеческого капитала, опережающее развитие современной инфраструктуры.

Для достижения целей экономического роста и повышения уровня жизни граждан необходимо создание комфортных условий для повышения производственной и инвестиционной активности, обеспечение стабильных фискальных условий налоговой политики для возможности долгосрочного планирования деятельности хозяйствующих субъектов экономики.

Перспективные экономические специализации в Ростовской области определены Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года и отражают значительное разнообразие видов экономической деятельности.

2.1. Меры стимулирования инвестиционной активности

Одним из основных приоритетов бюджетных расходов на предстоящий период будет оставаться финансовая поддержка экономики. Средства областного бюджета будут сосредоточены на крупных социально значимых для Ростовской области инвестиционных проектах. Реализация этих проектов в ближайшей перспективе принесет как социальный, так и экономический эффект - создание новых рабочих мест, поступление налоговых платежей.

Главной целью проводимой региональной инвестиционной политики в последнее время является привлечение инвестиций в экономику Ростовской области. Такое стимулирование инвестиционной активности осуществляется с использованием двух групп инструментов: финансовых и нефинансовых.

К мерам финансовой поддержки инвесторов и их налогового стимулирования относятся налоговые льготы, компенсации части процентной ставки по кредитам на реализацию инвестиционных проектов, возмещение части затрат по созданию объектов капитального строительства инженерной инфраструктуры и (или) их подключению (технологическому присоединению) к инженерным системам электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения.

В качестве нефинансовых инструментов стимулирования инвестиционной активности будет оказываться поддержка в процессе разработки и реализации инвестиционных проектов в приоритетных отраслях, создании бизнес-инкубаторов и территорий опережающего социально-экономического развития Ростовской области.

Система поддержки инвестиционного развития Ростовской области представлена органами исполнительной власти Ростовской области, региональными институтами развития (в их числе Агентство инвестиционного развития Ростовской области, Гарантийный фонд Ростовской области, Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства), коллегиальными консультативно-совещательными органами.

При условии быстрой реакции экономики на проводимые структурные изменения государственной политики планируется улучшение инвестиционного климата, а также рост доверия населения и бизнеса к власти, что будет способствовать росту инвестиций в экономику Ростовской области.

2.2. Меры, направленные на рост реальных доходов граждан

Важную роль в повышении реальных доходов граждан будет играть ежегодное установление минимального размера оплаты труда в размере величины прожиточного минимума трудоспособного населения, поддержание достигнутых уровней заработной платы отдельных категорий работников, определенных указами Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597, от 01.06.2012 N 761, от 28.12.2012 N 1688 (далее - указы Президента Российской Федерации 2012 года), а также проведение ежегодной индексации заработной платы иных категорий работников организаций бюджетной сферы.

В целях сохранения достигнутого соотношения оплаты труда категорий работников, определенных указами Президента Российской Федерации 2012 года, с показателем среднемесячного дохода от трудовой деятельности будут предусмотрены в полном объеме бюджетные ассигнования исходя из прогнозного роста данного показателя в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Ростовской области на 2020 - 2022 годы.

В соответствии с планируемым внесением изменений в статью 1 Федерального закона от 19.06.2000 N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" будет предусмотрено повышение расходов на заработную плату низкооплачиваемых работников.

Социальные выплаты населению (публичные нормативные обязательства), стипендиальный фонд будут проиндексированы исходя из уровня инфляции согласно прогнозу социально-экономического развития Ростовской области на 2020 - 2022 годы.

Сохраняются расходы на формирование специальных условий ипотечного кредитования и оказание поддержки в приобретении (строительстве) жилья отдельным категориям граждан. Продолжится реализация мер поддержки пострадавших участников долевого строительства.

В целях повышения открытости и общественного участия граждан в управлении общественными финансами введена практика планирования бюджетных ассигнований в форме инициативного бюджетирования при непосредственном участии жителей Ростовской области в решении вопросов местного значения.

2.3. Меры налогового стимулирования

Будет продолжено применение мер, направленных на развитие доходной базы, улучшение администрирования доходов, концентрацию имеющихся ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития.

В связи с внедрением на федеральном уровне единого механизма анализа объемов налоговых льгот и оценки их эффективности будет утвержден порядок формирования перечня региональных налоговых расходов и порядок оценки их эффективности с учетом новых подходов, определенных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2019 N 796.

В целях предоставления дополнительных налоговых мер поддержки жителям Ростовской области будет расширен перечень региональных льгот социальной направленности по транспортному налогу в отношении ряда категорий.

В условиях отмены с 2021 года единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности будут проводиться мероприятия по переориентации субъектов малого бизнеса на применение патентной системы налогообложения, в том числе путем законодательного урегулирования вопроса по пересмотру отдельных ее элементов.

В целях обеспечения благоприятных условий осуществления деятельности самозанятыми гражданами после изменения федерального законодательства с 1 января 2020 г. планируется участие Ростовской области в эксперименте по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный доход".

Нормативное установление с 1 января 2020 г. размера дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности Ростовской области, и части прибыли областных государственных унитарных предприятий не менее 50 процентов позволит повысить эффективность использования государственной собственности.

2.4. Развитие проектных принципов управления

В приоритетном порядке будут предусмотрены бюджетные ассигнования на выполнение региональных проектов, направленных на реализацию федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов. Это позволит сформировать ресурс на финансирование стратегических целей развития Ростовской области.

Реализация государственных программ Ростовской области с учетом проектных принципов управления, обусловленных реализацией Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204, потребует построения гибкой и комплексной системы управления бюджетными расходами, операционной эффективности использования бюджетных средств.

С учетом интеграции реализуемых в рамках данного указа региональных проектов государственные программы Ростовской области должны стать простым и эффективным инструментом организации как проектной, так и текущей деятельности государственных органов, отражающим взаимосвязь затраченных ресурсов и полученных результатов.

2.5. Эффективность органов государственного управления и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля

Эффективность деятельности органов исполнительной власти Ростовской области будет определяться с учетом достижения целей, установленных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204, а также показателей в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25.04.2019 N 193 "Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

На основании бюджетного законодательства предусмотрены меры персональной ответственности за недостижение установленных показателей.

Нормативно-правовое регулирование бюджетного процесса будет осуществляться на основе изменений бюджетного законодательства на федеральном уровне и необходимости разработки новых нормативных правовых актов, обязательных к принятию согласно установленным требованиям.

Прозрачность и возможность контроля будут обеспечены посредством увязки направлений расходов с измеримыми результатами федеральных проектов.

Необходимым условием повышения эффективности бюджетных расходов будет обеспечение подотчетности (подконтрольности) бюджетных расходов, которое предполагает:

применение единых федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, устанавливающих единые принципы определения и основания проведения проверок, ревизий, обследований;

совершенствование риск-ориентированных подходов к планированию контрольной деятельности;

совершенствование методологической базы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля;

методическую поддержку муниципальных образований.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 26.07.2019 N 199-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита" предусмотрено внесение изменений в нормативно-правовую базу в части уточнения положений по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и внутреннего финансового аудита на основании утвержденных федеральных стандартов.

Будет продолжена работа по методологической поддержке муниципальных образований при осуществлении внутреннего муниципального финансового контроля.

3. Повышение эффективности и приоритизация бюджетных расходов

Бюджетная политика в сфере расходов будет направлена на безусловное исполнение действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их приоритизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

В целях создания условий для эффективного использования средств областного бюджета и мобилизации ресурсов продолжится применение следующих основных подходов:

формирование расходных обязательств с учетом переформатирования структуры расходов областного бюджета исходя из приоритетов, установленных в региональных проектах;

разработка бюджета на основе государственных программ Ростовской области с учетом интеграции в них региональных проектов;

обеспечение реструктуризации бюджетной сети, при условии сохранения качества и объемов государственных услуг;

модернизация системы оказания мер социальной поддержки;

замещение расходов областного бюджета, направляемых государственным бюджетным и автономным учреждениям Ростовской области в форме субсидий на оказание государственных услуг (выполнение работ), альтернативными источниками финансирования, а также использование минимальных базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг;

неустановление расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

активное привлечение внебюджетных ресурсов, направление средств от приносящей доход деятельности в том числе на повышение оплаты труда отдельным категориям работников, поименованных в указах Президента Российской Федерации 2012 года;

повышение эффективности расходов в части предоставления средств областного бюджета внебюджетному сектору экономики;

совершенствование модели исполнения полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю на всех этапах бюджетного процесса;

развитие модели предварительного контроля, нацеленного на предотвращение нарушений при реализации региональных проектов;

обеспечение соблюдения финансовой дисциплины при использовании бюджетных средств;

совершенствование межбюджетных отношений.

Приоритетными направлениями инвестиционных расходов в 2020 - 2022 годах будут:

строительство, реконструкция и капитальный ремонт общеобразовательных организаций и дошкольных образовательных учреждений, объектов здравоохранения, культуры и спорта, социального обслуживания населения в том числе в рамках выполнения региональных проектов, направленных на реализацию федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов;

дорожная деятельность;

строительство и реконструкция объектов водопроводно-канализационного хозяйства, газовых сетей в муниципальных образованиях в Ростовской области в том числе в рамках выполнения региональных проектов, направленных на реализацию федеральных проектов, входящих в состав национальных проектов, а также в целях обеспечения инфраструктурой земельных участков, предоставляемых многодетным семьям;

финансирование ранее принятых обязательств по иным объектам областной и муниципальной собственности.

4. Основные подходы к формированию межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения в 2020 - 2022 годах будут направлены на содействие сбалансированности местных бюджетов, повышение эффективности организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, обеспечение контроля за расходованием бюджетных средств.

Приоритетным направлением деятельности будет являться совершенствование межбюджетных отношений и дальнейшее развитие организации местного самоуправления, совершенствование системы разграничения полномочий исходя из изменений федерального законодательства и необходимости достижения задач, поставленных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 N 204.

В соответствии с изменениями в Бюджетном кодексе Российской Федерации формирование межбюджетных отношений будет осуществляться с учетом уточнения бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, форм, порядков и условий предоставления межбюджетных трансфертов, подходов, связанных с ограничениями по организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, контролем за их исполнением и применением мер ответственности к нарушителям. В том числе с 2020 года предусматривается возможность предоставления субсидии бюджетам муниципальных образований из местных бюджетов для решения вопросов местного значения.

В целях повышения ответственности органов местного самоуправления за финансирование дорожного хозяйства, пополнения муниципальных дорожных фондов, улучшения качества дорог с 2020 года транспортный налог в полном объеме будет поступать в местные бюджеты.

В Ростовской области принят Областной закон от 01.08.2019 N 178-ЗС "Об инициативном бюджетировании в Ростовской области", цель которого - привлечение жителей муниципальных образований в Ростовской области к активному участию в определении приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и повышение эффективности расходования бюджетных средств.

В областном законе о бюджете на 2020 - 2022 годы будут предусматриваться финансовые ресурсы на реализацию местных инициатив.

В составе дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и дотаций на обеспечение сбалансированности местных бюджетов будут предусмотрены средства на сохранение достигнутого соотношения оплаты труда категорий работников, определенных указами Президента Российской Федерации 2012 года, с показателем среднемесячного дохода от трудовой деятельности, а также на частичную компенсацию повышения расходов на заработную плату низкооплачиваемых работников с целью доведения ее до устанавливаемого с 1 января 2020 г. минимального размера оплаты труда в размере величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

На ликвидацию временных кассовых разрывов местных бюджетов в областном бюджете будут запланированы средства на предоставление бюджетных кредитов местным администрациям с погашением в пределах финансового года.

Будут продолжены методологическая помощь местным администрациям по вопросам организации бюджетного процесса, контроль за принятием и исполнением местных бюджетов, соблюдением требований бюджетного законодательства, отсутствием просроченной кредиторской задолженности.

Финансовым органам муниципальных образований необходимо принятие мер по повышению качества бюджетного планирования, управления муниципальными финансами, по соблюдению надлежащей финансовой дисциплины.

Начальник управления документационного обеспечения Правительства Ростовской области

Т.А. Родионченко