Распоряжение Правительства Астраханской области от 28 октября 2019 г. N 465-Пр "Об основных направлениях государственной долговой политики Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов"

В соответствии со статьей 107.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации от 26.12.2016 N 1482 "Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2017 год", от 13.12.2017 N 1531 "О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам" и в целях обеспечения эффективного управления государственным внутренним долгом Астраханской области в 2020-2022 годах:

1. Утвердить прилагаемые основные направления государственной долговой политики Астраханской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов (далее - основные направления государственной долговой политики Астраханской области).

2. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области в процессе управления муниципальным долгом руководствоваться прилагаемыми основными направлениями государственной долговой политики Астраханской области.

3. Распоряжение подлежит официальному опубликованию.

Губернатор Астраханской области

И.Ю. Бабушкин

УТВЕРЖДЕНЫ
распоряжением
Правительства
Астраханской области
от 28.10.2019 N 465-Пр

Основные направления
государственной долговой политики Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

1. Общие положения

Под основными направлениями государственной долговой политики Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее - долговая политика) понимается стратегия управления государственными заимствованиями Астраханской области, направленная на эффективное регулирование государственного долга Астраханской области, снижение его объема до минимального уровня, минимизацию стоимости его обслуживания, равномерное распределение во времени платежей, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга Астраханской области.

Долговая политика является частью бюджетной политики Астраханской области.

Долговая политика определяет основные направления деятельности по управлению государственным долгом Астраханской области (далее - долг Астраханской области) и направлена на обеспечение сбалансированности бюджета Астраханской области, полноты и своевременности исполнения бюджетных обязательств Астраханской области путем привлечения заемных средств на благоприятных условиях.

2. Итоги реализации долговой политики в 2016-2018 годах

По состоянию на 01.01.2017 долговая нагрузка на бюджет Астраханской области достигла своего пика и составила 29,5 млрд рублей или 135,4 процента к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений. Годом ранее (на 01.01.2016) долг Астраханской области составлял 26,1 млрд рублей или 111,4 процента к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений.

Мероприятия, проводимые Правительством Астраханской области, направленные на мобилизацию доходов, оптимизацию расходов и сокращение долговой нагрузки на бюджет Астраханской области, позволили начиная с 2017 года переломить негативную тенденцию по увеличению долга Астраханской области.

По состоянию на 01.01.2018 долг Астраханской области составил 27,8 млрд рублей или 97,4 процента к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2017 год.

Сокращение долга Астраханской области в абсолютном выражении за 2017 год составило 1,74 млрд рублей.

По состоянию на 01.01.2019 долг Астраханской области составил 22,2 млрд рублей или 65,2 процента к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2018 год.

Сокращение долга Астраханской области в абсолютном выражении за 2018 год составило 5,55 млрд рублей.

По итогам 2018 года Астраханская область сократила долг на 20 процентов и заняла 9 место среди субъектов Российской Федерации, осуществивших наибольшее сокращение долга в абсолютном выражении.

В соответствии с дополнительными соглашениями к соглашениям о предоставлении бюджету Астраханской области из федерального бюджета бюджетных кредитов для частичного покрытия дефицита бюджета Астраханской области, заключенными между Министерством финансов Российской Федерации и Астраханской областью 25.12.2017 (далее - соглашения о реструктуризации) и утвержденными Законом Астраханской области от 21.02.2018 N 9/2018-ОЗ "Об утверждении заключения дополнительных соглашений", Астраханской области надлежит обеспечить следующие параметры исполнения бюджета Астраханской области, представленные в таблице 1.

Параметры
долга Астраханской области в соответствии с условиями соглашений о реструктуризации

Таблица 1

Наименование показателя	2018 год	2019 год	2020 год	2021 год	2022 год	2023 год	2024 год
Соотношение общего объема долга Астраханской области к собственным доходам, в %	98,0	94,0	86,0	74,0	64,0	55,0	45,0
Соотношение объема долга Астраханской области по кредитам кредитных организаций к собственным доходам, в %	46,0	46,0	46,0	45,0	46,0	45,0	45,0
Объем дефицита бюджета Астраханской области, в %	10,0	10,0	10,0	10,0	10,0	10,0	10,0

Кроме того, в соответствии со вторым абзацем подпункта "в" и подпунктом "и" пункта 11 Правил проведения в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.12.2017 N 1531 (далее - Правила), Астраханская область приняла на себя обязательства ежегодно, в течение 14 рабочих дней после утверждения закона о бюджете Астраханской области, представлять в Министерство финансов Российской Федерации выписку из Закона Астраханской области "О бюджете Астраханской области на очередной финансовый год и плановый период" с указанием суммы средств, направляемых на погашение реструктурированной задолженности по бюджетным кредитам и (или) уплату процентов за рассрочку, а также обеспечить ежегодное снижение на 1 января 2021 года, на 1 января 2022 года, на 1 января 2023 года, на 1 января 2024 года и на 1 января 2025 года не менее чем на 2 процента показателя доли государственного долга субъекта Российской Федерации от объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета безвозмездных поступлений за 2020-2024 годы соответственно.

Рост объема долга Астраханской области до 2017 года был обусловлен необходимостью исполнения расходных обязательств Астраханской области в условиях резкого снижения налоговых поступлений в бюджет Астраханской области. В связи с этим даже при неизменном объеме долга Астраханской области в условиях сокращения налоговых и неналоговых доходов относительная величина долга Астраханской области увеличивалась.

Состояние бюджета Астраханской области и необходимость сокращения долговой нагрузки Астраханской области осложняются изменениями налогового законодательства Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 30.09.2013 N 268-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации" (далее - Закон от 30.09.2013 N 268-ФЗ) утвержден новый порядок налогообложения морских месторождений углеводородного сырья, дата начала промышленной добычи углеводородного сырья на которых приходится на период с 01.01.2016. Налог на прибыль при освоении данных месторождений в полном объеме поступает в бюджет Российской Федерации.

Кроме того, Законом от 30.09.2013 N 268-ФЗ в Налоговый кодекс Российской Федерации были внесены изменения, устанавливающие с 01.01.2014 льготу по налогу на имущество организаций недропользователям морских месторождений углеводородного сырья, в результате чего бюджет Астраханской области недополучил за период 2014-2016 годов порядка 5000,0 млн рублей.

В связи с проведением в соответствии с Федеральным законом от 24.11.2014 N 366-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" налогового манёвра в нефтегазовом секторе произошел рост налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, в результате чего снизилась налоговая база по налогу на прибыль организаций нефте- и газодобывающих компаний.

Для компенсации выпадающих доходов Астраханская область вынуждена была осуществлять заимствования, которые повлекли увеличение долга Астраханской области.

Расходы на обслуживание долга Астраханской области по итогам 2017 года составили 1791 млн рублей или 6,6 процента к расходам бюджета Астраханской области, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций.

Расходы на обслуживание долга Астраханской области по итогам 2018 года составили 725,9 млн рублей или 1,9 процента к расходам бюджета Астраханской области, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций.

Снижение расходов на обслуживание долга Астраханской области в 2017-2018 годах обусловлено исполнением бюджета Астраханской области со значительным профицитом, что позволило направить средства на погашение кредитов кредитных организаций (за 2017-2018 гг. кредиты кредитных организаций сокращены с 14 000 млн рублей до 7 748 млн рублей или на 7 152 млн рублей).

В целях сокращения расходов на обслуживание долга Астраханской области проводится работа с банками-кредиторами путем направления обращений с предложением о снижении процентных ставок по действующим кредитным договорам.

По итогам 2017 года средневзвешенная ставка снижена с 11,76 процента годовых (с начала года) до 8,99 процента годовых на 01.01.2018. По итогам 2018 года средневзвешенная ставка снижена с 8,99 процента годовых (с начала года) до 8,22 процента годовых на 01.01.2019.

Таким образом, средневзвешенная процентная ставка по кредитам кредитных организаций по итогам 2018 года составляла менее порогового значения - ключевой ставки Центрального Банка Российской Федерации (далее - Банк России), увеличенной на 1 процент.

Указанные мероприятия по сокращению стоимости кредитных ресурсов проводятся с целью реализации пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам управления государственным долгом субъектов Российской Федерации от 07.10.2017 N Пр-2048, а также пункта 11 Правил.

3. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики, структура долга Астраханской области

Основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики в 2020 году и на плановый период 2021 и 2022 годов, являются исполнение Астраханской областью обязательств, установленных в Правилах и соглашениях о реструктуризации, а также достижение по итогам 2020 года параметров, позволяющих отнести Астраханскую область к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости.

Структура долга Астраханской области и предельные значения показателей долговой устойчивости Астраханской области в 2018-2019 годах и на среднесрочную перспективу до 2022 года представлены в таблице 2.

Таблица 2

Структура
долга Астраханской области и предельные значения показателей долговой устойчивости Астраханской области в 2018-2019 годах и на среднесрочную перспективу до 2022 года.

млн рублей
Вид долгового обязательства	Период
	2018 год	2019 год	2020 год	2021 год	2022 год
Кредиты кредитных организаций	7 748,0	3 796,5	3 796,5	3 796,5	3 796,5
Бюджетные кредиты из федерального бюджета	14 456,5	13 695,7	12 173,9	9 130,5	6 087,0
Итого:	22 204,5	17 492,2	15 970,4	12 927,0	9 883,5
Соотношение общего объема долга к собственным доходам, в %	65,2	47,0	41,4	31,5	23,0
Соотношение кредитов кредитных организаций к собственным доходам, в %	22,8	10,2	9,8	9,2	8,8
Отношение расходов на обслуживание долга к расходам бюджета Астраханской области, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	1,9%	не более 5%	не более 5%	не более 5%	не более 5%
Годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию государственного долга, возникшего по состоянию на 1 января очередного финансового года, без учета платежей, направляемых на досрочное погашение долговых обязательств со сроками погашения после 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, к общему объему налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	3,2%	4,1%	не более 13%	не более 13%	не более 13%

По итогам первого полугодия 2019 года средневзвешенная процентная ставка по имеющимся кредитам кредитных организаций по сравнению с началом года не изменилась и составляет 8,22 процента годовых.

Таким образом, средневзвешенная процентная ставка по кредитам кредитных организаций составляет менее ключевой ставки Банка России, увеличенной на 1 процент.

Исходя из прогноза процентной ставки по действующим и вновь привлекаемым кредитам кредитных организаций, а также объема долга Астраханской области расходы на обслуживание долга Астраханской области по итогам 2019 года составят не более 400 млн рублей или менее 1 процента к расходам бюджета Астраханской области, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Прогноз объема долга Астраханской области на 2019-2022 годы, а также удельный вес долговых обязательств в разрезе сроков действия долговых обязательств представлен в таблице 3.

Таблица 3

Прогноз
объема долга Астраханской области на 2019-2022 годы, а также удельный вес долговых обязательств в разрезе сроков действия долговых обязательств.

млн рублей
Срок	Прогноз 2019		Прогноз 2020		Прогноз 2021		Прогноз 2022
	Объем долга	Удельный вес (%)	Объем долга	Удельный вес (%)	Объем долга	Удельный вес (%)	Объем долга	Удельный вес (%)
1 год	2 296,5	13,1%	2 296,5	14,4%	0,0	0,0%	1 400,0	14,2%
2 года	1 500,0	8,6%	1 500,0	9,4%	2 200,0	17,0%	800,0	8,1%
3 года	0,0	0,0%	0,0	0,0%	1 596,5	12,4%	1 596,5	16,1%
4 года	0,0	0,0%	0,0	0,0%	0,0	0,0%	0,0	0,0%
5 лет	0,0	0,0%	0,0	0,0%	0,0	0,0%	0,0	0,0%
свыше 5 лет	13 695,7	78,3%	12 173,9	76,2%	9 130,5	70,6%	6 087,0	61,6%
Итого:	17 492,2	100,0	15 970,4	100,0	12 926,9	100,0	9 883,5	100,0

По состоянию на 01.01.2019 в структуре долга Астраханской области доля бюджетных кредитов в общем объеме долга Астраханской области составила 65,1 процента, на аналогичную дату 2018 года - 54,8 процента.

Прогнозируется, что по итогам исполнения бюджета Астраханской области за 2019 год объем долга Астраханской области по состоянию на 01.01.2020 составит 17 492,2 млн рублей или 47,0 процента к доходам бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений за 2019 год.

В структуре долга Астраханской области доля бюджетных кредитов в общем объеме долга Астраханской области по итогам 2019 года составит 78,3 процента.

Исходя из параметров соглашений о реструктуризации Астраханская область обязана ежегодно погашать реструктуризированную задолженность, в том числе: в 2018 и 2019 годах по 760,9 млн рублей или по 5 процентов от суммы основного долга, сложившегося на 01.01.2018, в 2020 году - 1521,7 млн рублей или 10 процентов от суммы основного долга, сложившегося на 01.01.2018, в 2021-2024 годах по 3043,5 млн рублей или по 20 процентов от суммы основного долга, сложившегося на 01.01.2018.

Вместе с тем в соответствии с абзацем первым пункта 12 Правил в случае обеспечения субъектом Российской Федерации в 2018 и 2019 годах роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации не ниже фактического уровня инфляции период погашения задолженности по основному долгу и процентам по кредиту подлежит продлению до 2029 года включительно.

В этом случае устанавливаются следующие сроки погашения задолженности по основному долгу: в 2020 году в размере 5 процентов суммы задолженности, в 2021-2028 годах - равными долями по 10 процентов суммы задолженности ежегодно, в 2029 году - в размере 5 процентов суммы задолженности.

По итогам 2018 года рост налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Астраханской области по сравнению с 2017 годом составил 5 995 млн рублей или 116 процентов, что выше фактического уровня инфляции.

По итогам исполнения 2019 года также ожидается рост налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Астраханской области выше уровня инфляции (уровень инфляции по итогам 2019 года прогнозируется Банком России 4,7-5,2 процента). Темп роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Астраханской области по итогам 2019 года прогнозируется на уровне 106 процентов, что даст право Астраханской области обратиться в Министерство финансов Российской Федерации с просьбой о пересмотре графика платежей.

Таким образом, объем погашаемого долга Астраханской области по бюджетным кредитам в 2021-2024 годах уменьшится, при этом продлится период погашения задолженности по основному долгу до 2029 года включительно.

График погашения бюджетных кредитов сложится следующим образом: в 2020 году - 760,9 млн рублей, в 2021-2028 годах по 1 521,7 млн рублей (ежегодно), в 2029 году - 760,9 млн рублей.

В целях сохранения устойчивости бюджетной системы Астраханской области и обеспечения сбалансированности бюджета Астраханской области, сокращения долговой нагрузки на бюджет Астраханской области на территории Астраханской области реализуется план мероприятий по оздоровлению государственных финансов Астраханской области на 2018-2021 годы, утвержденный распоряжением Правительства Астраханской области от 20.04.2018 N 199-Пр (далее - план).

Реализация плана позволит оздоровить государственные финансы Астраханской области, повысить качество управления государственными и муниципальными финансами, эффективность и результативность бюджетных расходов.

По итогам реализации плана в 2017 году бюджетный эффект от мобилизации доходов и оптимизации расходов бюджета Астраханской области составил 304,7 млн рублей, в 2018 году - 2563,7 млн рублей. Ожидаемый бюджетный эффект от реализации плана: в 2019 году - 754,5 млн рублей, в 2020 году - 678,0 млн рублей, в 2021 году - 750,2 млн рублей, в 2022 году - 1192,7 млн рублей.

4. Цели и задачи долговой политики

Реализация долговой политики осуществляется в соответствии со следующими целями:

- доведение долговой нагрузки на бюджет Астраханской области до уровня менее 50 процентов от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений;

- оптимизация структуры долга Астраханской области в целях минимизации стоимости его обслуживания;

- обеспечение исполнения своевременно и в полном объеме бюджетных обязательств Астраханской области;

- сохранение умеренной величины долга Астраханской области, обеспечивающей экономическую безопасность Астраханской области;

- повышение прозрачности управления долгом Астраханской области и доступности информации о долге Астраханской области:

- достижение Астраханской областью по итогам исполнения бюджета 2020 года параметров, которые определены для субъектов Российской Федерации, отнесенных к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости.

Задачами долговой политики являются:

- отказ от принятия новых расходных обязательств Астраханской области, не обеспеченных источниками их гарантированного исполнения (доходами);

- сохранение репутации Астраханской области как надежного заемщика, безупречно и своевременно выполняющего финансовые обязательства;

- обеспечение своевременного и полного учета долговых обязательств Астраханской области;

- прозрачность управления долгом Астраханской области;

- минимизация стоимости обслуживания долга Астраханской области;

- равномерное распределение долговой нагрузки на бюджет Астраханской области во времени;

- мобилизация средств с целью сокращения долга Астраханской области;

- обеспечение сокращения доли кредитов кредитных организаций.

5. Инструменты реализации долговой политики

Инструментами реализации долговой политики будут являться:

- бюджетные кредиты, привлекаемые на пополнение остатков средств на счетах бюджета Астраханской области;

- кредиты кредитных организаций, привлекаемые с целью погашения долговых обязательств Астраханской области;

- продление моратория на предоставление государственных гарантий Астраханской области до 01.01.2025.

6. Анализ рисков бюджета Астраханской области, связанный с проведением долговой политики

Основными рисками, связанными с управлением долгом Астраханской области, являются:

- риск процентной ставки - риск финансовых потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;

- риск недостаточного поступления доходов в бюджет Астраханской области на финансирование расходных обязательств бюджета Астраханской области;

- риск снижения ликвидности рынка.

Проведение Астраханской областью в 2017-2018 годах и в истекшем периоде 2019 года консервативной долговой политики, направленной на сокращение объема долга Астраханской области, продление моратория на предоставление государственных гарантий Астраханской области, а также формирование проекта закона Астраханской области "О бюджете Астраханской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" с учетом требований Правил о ежегодном сокращении общего объема долга Астраханской области не менее чем на 2 процента, создает минимальный риск для бюджета Астраханской области в 2020-2022 годах.

Вместе с тем существенные факторы в виде влияния внешних условий на экономику Российской Федерации (ужесточение внешних санкций и высокая волатильность на рынке энергоресурсов) могут привести к негативным последствиям и для бюджета Астраханской области, что приведет к необходимости корректировки долговой политики.

7. Мероприятия по реализации долговой политики

Основными мероприятиями по управлению долгом Астраханской области являются:

- управление рисками, связанными с осуществлением заимствований Астраханской области;

- своевременное исполнение долговых обязательств Астраханской области;

- привлечение долговых обязательств Астраханской области исключительно в целях погашения долговых обязательств Астраханской области и пополнения в течение финансового года остатков средств на счетах бюджета Астраханской области;

- использование механизмов оперативного управления долговыми обязательствами Астраханской области;

- корректировка сроков осуществления заимствований Астраханской области;

- сокращение объема заимствований Астраханской области с учетом результатов исполнения бюджета Астраханской области;

- использование механизма привлечения краткосрочных бюджетных кредитов на пополнение остатков средств бюджета Астраханской области;

- направление дополнительных доходов, полученных при исполнении бюджета Астраханской области, на досрочное погашение долговых обязательств Астраханской области;

- продление моратория на предоставление государственных гарантий Астраханской области до 01.01.2025.

8. Итоги и ожидаемые результаты долговой политики

Реализация предусмотренных настоящей долговой политикой мер позволит:

- планомерно сокращать долг Астраханской области с целью доведения его объема к 2024 году до уровня не более 45 процентов от суммы доходов бюджета Астраханской области без учета безвозмездных поступлений;

- поддерживать объем расходов на обслуживание долга Астраханской области на уровне, не превышающем 5 процентов расходов бюджета Астраханской области, за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- сохранить финансовую устойчивость бюджета Астраханской области;

- диверсифицировать объем долга Астраханской области в сторону увеличения долгосрочных обязательств (свыше 5 лет);

- оптимизировать структуру и объем долга Астраханской области с целью минимизации расходов на его обслуживание;

- обеспечить доступность информации о долге Астраханской области.