Обобщение судебной практики по рассмотрению судами республики административных дел об оспаривании отказов органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц в выдаче разрешения на строительство, предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства и под самовольно возведенные объекты

В соответствии с планом работы судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия на первое полугодие 2019 года изучена и проанализирована практика рассмотрения дел об оспаривании отказов органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц в выдаче разрешения на строительство, предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства и под самовольно возведенные объекты.

Целью данного обобщения является анализ соблюдения судами республики норм материального и процессуального права при рассмотрении дел по указанным спорам, выявление ошибок, допускаемых при их рассмотрении, формирование единой судебной практики и повышение качества отправления правосудия.

Согласно статистическим данным судами за указанный период рассмотрено 104 административных дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц (2018 г. - 60 и 2017 г. - 44).

Из этого числа только 45 административных дел относятся к изучаемой в данном обобщении категории споров, из которых 39 рассмотрено с вынесением решения: с удовлетворением административного иска - 25, с отказом в иске - 14; производство по 5 административным делам было прекращено, по 1 делу административное исковое заявление оставлено без рассмотрения. Все эти дела рассмотрены Элистинским городским судом.

В апелляционном порядке из указанных решений обжаловано 13, из них 2 - отменены с вынесением нового решения, 11 решений оставлены без изменений.

В кассационном порядке решения суда первой инстанции по названным спорам не отменялись и не изменялись.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов.

К решениям по смыслу указанной нормы закона относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

При этом указанные решения могут быть приняты в письменной или в устной форме, в виде резолюции на документах. В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме, так и в произвольной.

Примером последнего является письменное сообщение об отказе в удовлетворении обращения гражданина, которое в том числе может быть связано и с выдачей разрешения на строительство, предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства и под самовольно возведенные объекты.

Срок обращения в суд с требованием об оспаривании отказов в выдаче разрешения на строительство, предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства и под самовольно возведенные объекты предусмотрен в статье 219 КАС РФ: в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Требование к форме, содержанию искового заявления и перечню прилагаемых к нему документов предусмотрено в статье 220 КАС РФ.

Административное исковое заявление подается в суд по правилам подсудности, установленным главой 2 КАС РФ (часть 5 статьи 218 КАС РФ), а именно - в городской или районный суд (статья 19 КАС РФ) по правилам части 1 статьи 22 КАС РФ и части 3 статьи 24 КАС РФ.

Следует отметить, что административное исковое заявление может быть подано в суд как на бумажном носителе, так и в электронном виде - в том числе в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, - посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте суда в сети Интернет (часть 2 статьи 45 КАС РФ).

По делам указанной категории не предусмотрен обязательный досудебный порядок (в том числе претензионный) их урегулирования (часть 3 статьи 218 КАС РФ).

В силу части 9 статьи 227 КАС РФ в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

Почти треть дел, поступивших на обобщение (16 из 45), содержит требование о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства. При этом по 4 делам из них судом первой инстанции были вынесены решения об отказе в удовлетворении требований, в последующем 2 из этих решений отменены апелляционной инстанцией с вынесением нового решения об удовлетворении иска. По 12 делам судом вынесены решения о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства.

В соответствии со статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9-11 настоящего кодекса.

Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия выступало надлежащим ответчиком по указанным спорам, поскольку именно в его полномочия согласно пункту 5.3.1 постановления Правительства Республики Калмыкия от 20 февраля 2013 г. N 65 входит управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Республики Калмыкия, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории г. Элисты.

Особенности предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства предусмотрены статьей 39.18 ЗК РФ.

Хотя данные нормы являются именно особенностями, на эту процедуру распространяются и общие положения ЗК РФ, регулирующие порядок подачи заявлений о предоставлении земельных участков и состав прилагаемых к таким заявлениям документов.

Для того, чтобы инициировать процедуру предоставления земельного участка для названных целей, заинтересованному лицу согласно пункту 1 статьи 39.18 ЗК РФ надлежит обратиться в уполномоченный орган с заявлением: о предварительном согласовании предоставления земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать или границы земельного участка подлежат уточнению, или о предоставлении земельного участка в случае, если земельный участок является образованным и его границы не нуждаются в уточнении.

Уполномоченный орган в течение тридцати дней с даты поступления любого из указанных заявлений совершает одно из следующих действий: обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для соответствующих целей в установленном законом порядке и размещает извещение на официальном сайте; принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка по основаниям, указанным в пункте 8 статьи 39.15 или статье 39.16 ЗК РФ.

Следует обратить внимание, что к такому извещению пунктом 2 статьи 39.18 ЗК РФ предъявляется ряд конкретных требований.

На основании этого извещения другие граждане, заинтересованные в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, вправе подавать заявления о намерении участвовать в аукционе (пункт 4 статьи 39.18 ЗК РФ).

Дальнейшие действия уполномоченного органа зависят от того, была ли подана хотя бы одна заявка на участие в аукционе.

Если по истечении тридцати дней со дня опубликования извещения заявления иных граждан о намерении участвовать в аукционе не поступили, уполномоченный орган совершает одно из следующих действий: принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка при условии, что испрашиваемый земельный участок предстоит образовать или его границы подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", и направляет указанное решение заявителю; осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка, их подписание и направление заявителю при условии, что не требуется образование или уточнение границ испрашиваемого земельного участка.

Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка без проведения торгов в порядке, установленном статьей 39.17 ЗК РФ.

Статья 39.17 ЗК РФ устанавливает наряду с требованиями к содержанию заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов и перечню необходимых для этих целей документов следующее.

В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 ЗК РФ, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершает одно из следующих действий:

1) осуществляет подготовку проектов договора купли-продажи, договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком в трех экземплярах и их подписание, а также направляет проекты указанных договоров для подписания заявителю, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ;

2) принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ, и направляет принятое решение заявителю;

3) принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и направляет принятое решение заявителю. В указанном решении должны быть указаны все основания отказа.

В числе прочих оснований для отказа в предоставлении земельного участка, предусмотренных статьей 39.16 ЗК РФ, указаны - разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (пункт 14); - испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 14.1, введен Федеральным законом от 03 августа 2018 г. N 342-ФЗ)

Изучение дел по указанной категории споров показало, что при их рассмотрении судами допускались ошибки.

В частности, неправильное толкование закона и недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, привели к вынесению незаконного судебного решения.

Гульджухаев К.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением к Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия об оспаривании отказа в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства.

Решением Элистинского городского суда от 15 июня 2017 г. в удовлетворении административного иска Гульджухаева К.Г. отказано.

Делая вывод о законности действий административного ответчика, суд первой инстанции исходил из того, что оснований для предоставления административному истцу земельного участка для указанных целей не имеется ввиду его нахождения в пределах санитарно-защитной зоны, которая в соответствии с требованиями СанПиН 2.2/2.1.1.1200-03 должна быть установлена относительно находящегося на соседнем земельном участке опасного производственного объекта - II класса опасности, эксплуатируемого по лицензии ООО "Форвард". Суд посчитал, что при таком положении предоставление заявителю испрашиваемого земельного участка повлечет нарушение действующих санитарным норм и правил, а также прав последнего на благоприятную среду обитания.

Указанный вывод суда основан на неправильном толковании норм материального права и не нашел подтверждения собранной по делу совокупностью доказательств.

Как следовало из материалов дела, письмом Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия от 13 апреля 2017 г. Гульджухаеву К.Г. отказано в предоставлении испрашиваемого им земельного участка в аренду на основании пункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ - ввиду несоответствия разрешенного вида использования земельного участка целям его использования, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка. Одновременно в письме было указано на поступление в Министерство сообщения ООО "Форвард" о том, что в соответствии с требованиями СанПиН 2.2/2.1.1.1200-03 в отношении эксплуатируемого им по лицензии опасного производственного объекта - II класса опасности требуется установление санитарно-защитной зоны в пределах 500 м, а испрашиваемый заявителем Гульджухаевым К.Г. земельный участок находится в пределах этой зоны - на расстоянии 200 м от названного объекта.

Между тем, как видно из материалов дела, разрешенный вид использования испрашиваемого Гульджухаевым К.Г. земельного участка соответствует цели его использования - индивидуального жилищного строительства, указанной в заявлении о предоставлении этого земельного участка. Доказательств, опровергающих данный вывод, административным ответчиком не представлено.

Оснований согласиться с тем, что спорный земельный участок расположен в пределах санитарно-защитной зоны, установление которой требуется для эксплуатируемого ООО "Форвард" опасного производственного объекта, у суда также не имелось.

Из имеющейся в деле выписки из Единого государственного реестра недвижимости видно, что земельный участок, на котором расположен эксплуатируемый ООО "Форвард" опасный производственный объект, был поставлен на кадастровый учет 24 декабря 2002 г., отнесен к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - под производственную базу.

Вместе с тем, доказательств присвоения указанному объекту какого-либо класса опасности в соответствии с санитарной классификацией в порядке, предусмотренном пунктами 4.1, 4.8 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, в материалах дела не имелось.

Из ответа заместителя главы администрации г. Элисты от 7 июня 2017 г. видно, что земельный участок, на котором находится опасный производственный объект, в соответствии с Правилами застройки и землепользования г. Элисты расположен в производственно-коммунальной зоне второго типа (П-2), градостроительный регламент которой предусматривает установление санитарно-защитной зоны не более 100 м.

При таких данных вывод суда первой инстанции о необходимости установления санитарно-защитной зоны относительно опасного производственного объекта ООО "Форвард" в пределах 500 м, а, следовательно, и о наличии особых условий использования спорного земельного участка в этой зоне, предусмотренных пунктом 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, со ссылкой на классификацию опасных производственных объектов применительно к Федеральному закону от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", апелляционной инстанцией был признан необоснованным.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 22 августа 2017 г. решение суда отменено и вынесено новое решение: отказ Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия в предоставлении Гульджухаеву К.Г. в аренду земельного участка для индивидуального жилищного строительства признан незаконным и на Министерство возложена обязанность рассмотреть повторно в установленном законом порядке заявление Гульджухаева К.Г. о предоставлении испрашиваемого земельного участка в аренду.

(Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 22 августа 2017 г. N 33а-812/2017)

По аналогичным основаниям апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 19 сентября 2017 г. отменено решение Элистинского городского суда от 7 июня 2017 г. по административному исковому заявлению Убушаева К.В. к Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия об оспаривании отказа в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства.

Подобные исковые требования были заявлены и по другим административным делам административными истцами Бовгановой У.О., Хасиевым В.В., Утхуновым В.Б.

Кроме того, по некоторым рассмотренным делам имела место ситуация, когда ответчиком было отказано гражданину в предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства со ссылкой на истечение срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

В качестве примеров можно привести следующие административные дела.

Нимгирова Э.С. обратилась в суд с требованием о признании незаконным отказа Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия в предоставлении земельного участка без проведения торгов в собственность. В его обоснование указала на то, что постановлением администрации г. Элисты от 31 декабря 2015 г. была утверждена схема расположения земельного участка, площадью 500 кв. м, по адресу: г. Элиста, Восточная промзона, 7 проезд, восточнее N 25 в 116 м, и предварительно согласовано его предоставление ей для индивидуального жилищного строительства. После этого земельный участок был образован и поставлен ею на кадастровый учет. 30 декабря 2017 г. она обратилась через АУ РК "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия (далее - Министерство) с заявлением о предоставлении ей указанного земельного участка в собственность без проведения торгов. Однако 15 января 2018 г. ей в этом было отказано со ссылкой на то, что указанное заявление поступило в уполномоченный орган по истечении срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Рассмотрев указанное административное дело, суд правомерно пришел к выводу о необоснованности отказа административного ответчика в предоставлении Нимгировой Э.С. земельного участка по основанию истечения на момент поступления к нему заявления последней срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку в данном случае имеет правовое значение то, когда имело место обращение заявителя с указанным заявлением, в том числе в многофункциональный центр, осуществляющий государственные и муниципальные услуги.

Как видно из материалов дела, Нимгирова Э.С. обратилась к ответчику с заявлением о предоставлении земельного участка через многофункциональный центр 30 декабря 2017 г., то есть в пределах предусмотренного постановлением администрации г. Элисты N 7458 от 31 декабря 2015 г. двухгодичного срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

(Решение Элистинского городского суда от 7 марта 2018 г. N 2а-580/2018)

Аналогичные дела рассмотрены по административным искам Манджиева Е.В., Улюмджиева Д.В. и Бадмаевой Р.В.

Сангаджи-Горяева Р.В., оспаривая решение об отказе в предоставлении земельного участка, указала, что 31 декабря 2015 г. постановлением администрации г. Элисты была утверждена схема расположения земельного участка и предварительно согласовано предоставление этого участка ей для индивидуального жилищного строительства. После этого земельный участок был образован и 28 декабря 2017 г. поставлен на кадастровый учет. 30 декабря 2017 г. она направила в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия заявление о предоставлении указанного земельного участка в аренду без проведения торгов, однако 15 января 2018 г. ей в этом было отказано со ссылкой на истечение срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Как было установлено судом, истец обратилась к ответчику с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка без проведения торгов посредством направления заявления через ФГУП "Почта России", то есть в пределах предусмотренного постановлением администрации г. Элисты N 7589 от 31 декабря 2015 г. двухгодичного срока действия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, в связи с чем Министерство необоснованно отказало в предоставлении Сангаджи-Горяевой Р.В. земельного участка.

(Решение Элистинского городского суда от 28 ноября 2018 г. N 2а-1484/2018).

По аналогичным основаниям удовлетворены требования Очир-Горяева А.В. и Саранговой Н.В.

Четверть поступивших на обобщение административных дел (11 из 45) содержит требование о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома.

Применительно к рассмотрению административных дел по спорам о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома необходимо обратить внимание на то, что с 4 августа 2018 г., 1 сентября 2018 г. нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), касающиеся выдачи разрешения на строительство, существенно изменились (Федеральные законы от 03 августа 2018 г. N 340-ФЗ, N 341-ФЗ, N 342-ФЗ).

Так, ранее ГрК РФ предусматривал, что застройщику необходимо обратиться в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство и сопутствующими документами в целях строительства (реконструкции) как объекта капитального строительства (часть 7 статьи 51 ГрК РФ), так и объекта индивидуального жилищного строительства (часть 9 статьи 51 ГрК РФ).

С 4 августа 2018 г. в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (далее - ИЖС) выдача разрешения на строительство не требуется (пункт 1.1 части 17 статьи 51 ГрК РФ).

Таким образом, с указанной даты получать разрешение на строительство и, соответственно, подавать заявление о выдаче такого разрешения и необходимые документы нужно только в том случае, если застройщик намерен осуществить строительство или реконструкцию объекта капитального строительства (части 7, 10.1, 10.2 статьи 51 ГрК РФ). Подробнее понятия "объект капитального строительства" и "объект индивидуального жилищного строительства" рассмотрены в подпунктах 10, 39 статьи 1 ГрК РФ.

Строительство (реконструкция) объекта ИЖС с 4 августа 2018 г. осуществляется застройщиком в уведомительном порядке, предусмотренном статьей 51.1 ГрК РФ. В частности, застройщик должен подать в орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта ИЖС (далее - уведомление о планируемом строительстве), которое содержит необходимые сведения, и приложить к нему определенные документы (части 1, 3 статьи 51.1 ГрК РФ).

По результатам рассмотрения такого уведомления уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган направляет застройщику одно из следующих решений: 1) уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке; 2) уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения этого объекта на земельном участке.

Получение застройщиком указанного уведомления о соответствии либо ненаправление указанными органами в срок, предусмотренный частью 7 или пунктом 3 части 8 названной статьи, такого уведомления считается согласованием указанными органами строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства и дает право застройщику осуществлять строительство или реконструкцию объекта индивидуального жилищного строительства в соответствии с параметрами, указанными в уведомлении о планируемом строительстве, в течение десяти лет со дня направления застройщиком такого уведомления о планируемом строительстве в соответствии с частью 1 статьи 51.1 ГрК РФ.

Из судебной практики видно, что по названной категории споров надлежащим административным ответчиком выступала администрация г. Элисты.

При рассмотрении административных дел об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома Элистинским городским судом в основном правильно применялись нормы материального и процессуального права.

В качестве положительного примера можно привести административное дело по административному иску Сохоровой Н.М. к администрации г. Элисты о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома.

Сохорова Н.М. обратилась в администрацию г. Элисты с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, приложив договор аренды земельного участка (категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для строительства индивидуального жилого дома), градостроительный план земельного участка, проектную документацию на строительство, другие необходимые документы.

Письмом от 24 января 2017 г. администрация г. Элисты, сославшись на часть 13 статьи 51 ГрК РФ, отказала Сохоровой Н.М. в выдаче разрешения на строительство по мотиву несоответствия проектной документации с обозначением места размещения объекта данного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка.

Не согласившись с данным отказом, истец обратился в суд с административным иском о его оспаривании.

Решением Элистинского городского суда от 6 апреля 2017 г. административное исковое заявление Сохоровой Н.М. удовлетворено. Признаны незаконными действия администрации г. Элисты по отказу в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома, возложена обязанность выдать Сохоровой Н.М. разрешение на строительство.

Как усматривалось из материалов дела, данных о том, что использование указанного земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства создает опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, административным ответчиком представлено не было.

Таким образом, отказ администрации г. Элисты в выдаче истцу разрешения на строительство жилого дома признан противоречащим положениям части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Оспаривая решение Элистинского городского суда от 6 апреля 2017 г. в апелляционном порядке, представитель администрации г. Элисты в обоснование жалобы указал также на то, что согласно письму МУП "Элиставодоканал" по территории вышеуказанного земельного участка проходят инженерные коммуникации в виде двух подающих водоводов и одного канализационного коллектора. Непосредственно под фундаментом проектируемого жилого дома проходит канализационная сеть диаметром 300 мм.

Судом апелляционной инстанции было установлено, что указанная административным ответчиком система, проходящая под землей на глубине 5 м., находится в нерабочем состоянии, в частности, ее смотровые колодцы частично разрушены и засыпаны мусором, что подтверждается заключением строительно-технической экспертизы ООО "Бюро независимой экспертизы "Гарантия" N 70 от 28 июня 2017 г., проведенной по инициативе административного истца.

В данном заключении также указано на то, что согласно СП 42.13330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНИП 2.07.01-89*, Таблица 15, пункт 2, допускается прокладка инженерных сетей в непосредственной близости или непосредственно под сооружениями, для чего производится устройство футляров, которое предохраняет сооружение от просадок и позволяет производить ремонт коммуникаций без затрагивания сооружений. С учетом этого застройщику рекомендовано при строительстве индивидуального жилого дома на исследуемом земельному участке произвести устройство отрезка футляра в зоне фундамента жилого дома из бетона размером 1000 х 1000 мм., которое предохранит сооружение от просадок, а также позволит производить ремонт коммуникаций без затрагивания сооружения.

С учетом изложенного доводы апелляционной жалобы были признаны необоснованными, решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

(Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 июля 2017 г. N 33а-619/2017)

По 4 административным делам содержится требование о признании незаконным решения по отказу в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Васькина Н.Д. обратилась в суд с требованием признать отказ администрации г. Элисты в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка незаконным.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, Васькиной Н.Д. на праве собственности принадлежит земельный участок с назначением: "земли населенных пунктов - предпринимательство". Указанный участок согласно Правилам землепользования и застройки города Элисты, утвержденным решением Элистинского городского собрания от 27 декабря 2010 г. N 1, расположен в зоне жилой застройки первого типа "Ж-1/21". В соответствии с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства данной зоны по градостроительному регламенту постановлением администрации г. Элисты был изменен вид разрешенного использования указанного земельного участка - "под салон красоты".

На указанном земельном участке последняя возвела двухэтажный дом, который используется как гостевой дом (гостиница), что не соответствует основному виду разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне "Ж-1/21".

Васькина Н.Д. обратилась в администрацию г. Элисты с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - "под гостиницу", которое было рассмотрено Комиссией по подготовке Правил землепользования и застройки г. Элисты. Ею вынесено решение с рекомендацией о рассмотрении его на публичных слушаниях.

Постановлением главы администрации г. Элисты от 1 марта 2017 г. N 15 назначена дата проведения публичных слушаний, в том числе по заявлению Васькиной Н.Д., на 22 марта 2017 г. Информационное сообщение о проведении публичных слушаний опубликовано в газете "Элистинская панорама" и размещено на официальном сайте администрации г. Элисты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". О проведении публичных слушаний администрацией г. Элисты, в компетенцию которой в соответствии с Положением о публичных слушаниях в г. Элисте входит подготовка публичных слушаний, были проинформированы и собственники смежных со спорным земельных участков (Мацаков В.М., Дюдишев П.Ш.).

Следует отметить, что к данному моменту в администрацию г. Элисты поступило коллективное обращение собственников земельных участков, соседних с земельным участком Васькиной Н.Д., по вопросу неправомерности размещения последней на своем участке гостиницы, со ссылкой на нарушение их прав, условий соблюдения градостроительных норм и требований к целевому назначению земельного участка.

На основании постановления администрации г. Элисты по указанному обращению уполномоченным органом проведена внеплановая проверка соблюдения Васькиной Н.Д. земельного законодательства, по результатам которой выявлен факт самовольного занятия земельного участка и использования земельного участка не по целевому назначению. Материалы проверки направлены в Управление Росреестра по РК для принятия административных мер.

По результатам проведения публичных слушаний с участием заявителя, а также собственников смежных земельных участков - Фисенко В.Ю., Бадма-Горяев О.В., Комиссией по подготовке Правил землепользования и застройки г. Элисты с учетом выявленных фактов нарушения земельного законодательства вынесено заключение, которым главе администрации г. Элисты рекомендовано отказать в удовлетворении заявления Васькиной Н.Д. о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - "для размещения гостиницы". Указанное заключение опубликовано в газете "Элистинская панорама" от 1 апреля 2017 г. N 34 (2732) и размещено на официальном сайте администрации г. Элисты в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Таким образом, публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка проведены с соблюдением требований Гражданского кодекса Российской Федерации, Устава города Элисты и Положения о публичных слушаниях в г. Элисте, утвержденного решением Элистинского городского собрания от 31 августа 2006 г. N 4.

По итогам рассмотрения указанного заключения главой администрации г. Элисты принято постановление от 10 апреля 2017 г. N 619 об отказе в предоставлении Васькиной Н.Д. разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - "для размещения гостиницы".

Таким образом, судом правильно установлено, что оспариваемое решение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка принято уполномоченным должностным лицом с соблюдением установленного нормативными актами порядка принятия такого решения, прав и законных интересов заявителя не нарушает.

(Решение Элистинского городского суда от 18 июля 2017 г. N 2а-1773/2017)

Анализ причин отказа в удовлетворении заявленных требований показал, что в некоторых случаях имеет место невыполнение участниками процесса требований статьи 62 КАС РФ.

Согласно части 1 статьи 62 КАС РФ лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен настоящим Кодексом.

Бадмаев А.Г. 6 апреля 2017 г. обратился в Министерство с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 576 кв. м. для индивидуального жилищного строительства, указав в качестве основания предоставления земельного участка без проведения торгов решение Элистинского городского суда от 19 сентября 2003 г., договор купли-продажи.

24 апреля 2017 г. Министерство отказало заявителю в предоставлении земельного участка в аренду ввиду не представления документа, подтверждающего право собственности на объект недвижимого имущества, расположенного на испрашиваемом земельном участке.

Считая данный отказ Министерства незаконным, Бадмаев А.Г. обжаловал его в судебном порядке.

Обосновывая свои требования к административному ответчику, Бадмаев А.Г. к административному исковому заявлению приложил незаверенные светокопии документов - заявления о предоставлении земельного участка без проведения торгов, ответов Министерства от 26 февраля 2017 г. N ВО-10/1314 и 24 апреля 2017 г. N ВО-10/2971, договора купли-продажи, кадастрового паспорта жилого дома, кадастровой выписки о земельном участке, решения Элистинского городского суда от 19 сентября 2003 г.

После окончания подготовки дела к судебному разбирательству судом административному истцу было направлено судебное извещение о времени и месте рассмотрения дела, одновременно предложено представить в судебное заседание подлинники приложенных к административному иску документов.

Однако в судебное заседание истец не явился, об отложении судебного разбирательства не ходатайствовал.

Суд, отказывая в удовлетворении требований административного истца, правомерно исходил из того, что представленные им копии документов в предусмотренном законом порядке не заверены, подлинные документы не представлены, в связи с чем они не могут быть приняты во внимание как доказательства по делу, поскольку не отвечают требованиям, предъявляемым к письменным доказательствам частью 2 статьи 70 КАС РФ, что не позволяет суду установить достоверность содержащихся в документах сведений, на основании которых Бадмаев А.Г. основывает свои требования.

(Решение Элистинского городского суда от 23 мая 2017 г. N 2а-1578/2017)

Еще один пример.

1 сентября 2017 г. распоряжением Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия Горяеву В.Г. отказано в предоставлении испрашиваемого земельного участка без проведения торгов в аренду. Причиной отказа послужило непредставление административным истцом документов, свидетельствующих о том, что он в установленном порядке принят на учет в качестве лица, нуждающегося в улучшении жилищных условий.

Не согласившись с отказом, Горяев В.Г. обжаловал распоряжение.

Решением Элистинского городского суда от 15 ноября 2017 г. в удовлетворении административного иска Горяева В.Г. к Министерству по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия о признании решения незаконным, возложении обязанности предоставить земельный участок было отказано.

Суд указал, что по делам, связанным с правами инвалидов на первоочередное обеспечение земельными участками, одним из обстоятельств, имеющих юридическое значение и подлежащих установлению, является наличие или отсутствие нуждаемости инвалида в улучшении жилищных условий. Установление данного юридически значимого обстоятельства включает в себя как исследование вопроса постановки инвалида на жилищный учет, так и проверку наличия у него оснований для постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий.

Стороной административного истца в ходе рассмотрения настоящего административного иска представлена суду справка Юстинского сельского муниципального образования Республики Калмыкия от 19 октября 2017 г. N 421 о том, что Горяев В.Г. является инвалидом и нуждается в улучшении жилищных условий с февраля 2016 г.

Между тем, представленная справка не содержала сведений о том, что Горяев В.Г. принят в установленном порядке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий на территории г. Элисты.

Согласно пункту 5.3.1 постановления Правительства Республики Калмыкия от 20 февраля 2013 г. N 65, Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия осуществляет в порядке, установленном действующим законодательством управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Республики Калмыкия, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории г. Элисты.

Следовательно, для реализации своих прав как нуждающегося в улучшении жилищных условий и обращения с заявлением с целью истребования в аренду без проведения торгов земельного участка на территории г. Элисты, заявителю надлежит быть принятым на учет в компетентном органе г. Элисты.

Учитывая, что при обращении в администрацию г. Элисты, в Министерство по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия и в суд Горяевым В.Г. не были представлены документы, подтверждающие тот факт, что он состоит на жилищном учете в г. Элисте как нуждающийся в улучшении жилищных условий, суд обоснованно пришел к выводу об отсутствии у него права на получение в аренду земельного участка для индивидуального жилищного строительства в первоочередном порядке, без проведения торгов.

(Решение Элистинского городского суда от 15 ноября 2017 г. N 2а-3036/2017)

В качестве примера оснований отказа в удовлетворении административных исковых заявлений можно привести следующее административное дело.

Бадаев М.В. обратился в суд, мотивируя тем, что он является арендатором земельного участка, площадью 600 кв. м., предназначенного для индивидуального жилищного строительства. С целью строительства на земельном участке индивидуального жилого дома 18 декабря 2017 г. он направил в Отдел архитектуры и градостроительства администрации г. Элисты заявление о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома. Письмом от 27 декабря 2017 г. административный ответчик отказал ему в этом, сославшись на то, что испрашиваемый земельный участок находится в непосредственной близости от объектов электросетевого хозяйства в охранной зоне ВЛ 110 кВ "Элиста-Западная - Элиста-Восточная".

Суд признал обоснованными мотивы, по которым администрацией г. Элисты Республики Калмыкия отказано административному истцу в выдаче разрешения на строительство, поскольку Бадаев в нарушение возложенной на него законом обязанности не получил письменное решение сетевой организации о согласовании строительства. В материалах дела не имелось сведений о том, что последний обращался в сетевую организацию для получения обязательного письменного решения о согласовании строительства объекта недвижимости на земельном участке, расположенном в пределах указанной охранной зоны, создающей особые условия использования земельного участка.

(Решение Элистинского городского суда от 13 апреля 2018 г. N 2а-568/2018)

Бадма-Гаряев Э.А. обратился в суд с требованием о признании незаконным постановления администрации г. Элисты от 13 февраля 2018 г. "Об отмене разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию". В обоснование иска указал, что по договору купли-продажи от 29 октября 2016 г. он приобрел объект незавершенного строительства - магазин (степенью готовности 70%), расположенный на земельном участке площадью 100 кв. м. 7 июня 2017 г. администрацией г. Элисты выдано разрешение на строительство, а 18 июля 2017 г. - на ввод в эксплуатацию завершенного объекта строительства - магазина. На основании этих документов им зарегистрировано право собственности на магазин. Обжалуемым постановлением выданные разрешения были необоснованно отменены.

При рассмотрении дела судом установлено, что земельный участок, расположенный по адресу: г. Элиста, 1 микрорайон, д. 12 "В", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под строительство магазина, 8 сентября 2015 г. предоставлен в аренду Абасову Р.Н.-о, который приступил к строительству на указанном земельном участке коммерческого объекта.

В последующем вступившими в законную силу судебными решениями строительство спорного объекта признано незаконным и на Абасова Р.Н-о. была возложена обязанность снести самовольно возведенное строение. Судом установлено, что спорный объект построен с нарушением градостроительного законодательства, требований санитарно-эпидемиологических, строительных норм и правил, без согласования с коммунальными организациями, а также при наличии запрета на совершение строительных работ, установленного определением Элистинского городского суда от 6 октября 2015 г. о принятии обеспечительных мер, строительство магазина являлось незаконным, а сам объект - самовольной постройкой.

Однако Абасов Р.Н-о. названные судебные решения не исполнил, произведя регистрацию права собственности на спорный объект, 17 октября 2016 г. продал его Балтыкову В.К., который 29 октября 2016 г. продал его Бадма-Гаряеву Э.В.

7 июня 2017 г. администрацией г. Элисты последнему было выдано разрешение на строительство магазина, а 18 июля 2017 г. разрешение на ввод в эксплуатацию завершенного объекта строительства - магазина.

Вступившими в законную силу судебными решениями регистрация права собственности Абасова Р.Н-о. на спорный объект признана незаконной, заключенные договоры купли-продажи недействительными, запись о регистрации права собственности Бадма-Гаряева Э.А. в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним аннулирована.

По результатам проверки, проведенной прокуратурой г. Элисты, в адрес администрации г. Элисты внесено представление о принятии мер к устранению допущенных нарушений федерального законодательства по факту незаконной выдачи Бадма-Гаряеву Э.А. разрешений на строительство и ввода объекта в эксплуатацию спорного объекта.

Постановлением администрации г. Элисты от 13 февраля 2018 г. на основании представления прокурора г. Элисты ранее выданные разрешения на строительство от 7 июня 2017 г. и на ввод объекта в эксплуатацию от 18 июля 2017 г. отменены.

Таким образом, при наличии судебных решений о признании незаконным строительства магазина и его сносе, разрешения на строительство и ввод его в эксплуатацию на момент их выдачи Бадма-Гаряеву Э.А. уже влекли незаконность их принятия. В связи с изложенным судом апелляционной инстанции решение Элистинского городского суда об отказе в удовлетворении административного иска Бадма-Гаряева Э.А. оставлено без изменений.

(Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 9 октября 2018 г. N 33а-929/2018)

Из поступивших на обобщение административных дел производство по 5 делам прекращено: 1 дело - в связи с установлением спора о праве на основании пункта 1 части 1 статьи 194 КАС РФ и 4 дела - в связи с отказом административного истца от административного иска на основании пункта 3 части 1 статьи 194 КАС РФ.

Анализ судебной практики свидетельствует, что при разрешении дел исследуемой категории могут возникать сложности, связанные с определением вида судопроизводства. Так, имеют место случаи, когда заявленный административный иск содержит требования по спору, затрагивающего область гражданских правоотношений.

По смыслу части 4 статьи 1 КАС РФ и части 1 статьи 22 ГПК РФ, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (статья 8 ГК РФ), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

При разрешении вопроса о виде судопроизводства, в котором должен быть рассмотрен спор, надлежит исходить из того, что по смыслу закона споры об осуществлении гражданских прав, соединенные с требованиями о признании незаконными ненормативных актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, и являющихся основанием их возникновения, а также споры о признании таких актов незаконными, если их исполнение приводит к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского (искового) судопроизводства.

В условиях действующего правового регулирования при осуществлении правосудия по административным делам рассматриваемой категории суд вправе проверить только законность оспариваемого акта с точки зрения правомочности органа, его принявшего, соблюдения процедуры его принятия и соответствия данного акта требованиям закона по форме, срокам и основаниям принятия, но не вправе решать вопрос о наличии или отсутствии у заявителя права на получение земельного участка на том или ином основании.

Таким образом, в каждом случае необходимо исходить из предмета и основания административного иска: если заявленные исковые требования сопряжены со спором об осуществлении гражданских прав, то административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, так как заявленные требования с учетом наличия спора о праве подлежат рассмотрению в порядке гражданского (искового) судопроизводства.

Отказ от административного иска одно из оснований, связанное с волеизъявлением административного истца, который в силу принципа диспозитивности своими действиями может влиять как на движение административного дела, так и на его окончание.

Анализ прекращенных дел по рассматриваемому основанию показал, что в одном случае истец лично (административное дело по иску Бовгановой У.М.) представил отказ от административного иска, а по трем делам волеизъявление административного истца выражено посредством обращения представителя по доверенности.

(Определение Элистинского городского суда от 22 марта 2018 г. N 2а-867/2018).

Так, Бембеев Б.В., являясь арендатором земельного участка, обратился в администрацию г. Элисты с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома. Администрация отказала ему в выдаче указанного разрешения, но в последующем добровольно исполнила требование истца. В судебное заседание представитель Бембеева Б.В. - Гидеев Б.Б. не явился, представив заявление об отказе от заявленных административных исковых требований, просил прекратить производство по делу, указал, что правовые последствия отказа от административного иска ему известны и понятны. К материалам дела приобщен письменный отказ и доверенность представителя Гидеева Б.Б., согласно которой административным истцом ему предоставлено право полного или частичного отказа от административного иска.

(Определение Элистинского городского суда от 16 октября 2017 г. N 2а-3121/2017)

Похожая ситуация возникла по административному делу по административному исковому заявлению Бургустина Б.И.

Так, судом принят письменный отказ представителя по доверенности Бургустина Т.Б., в котором он просит прекратить производство по делу, также отражено, что правовые последствия отказа от административного иска ему известны и понятны.

Между тем, внимательное изучение протокола судебного заседания и определения о прекращении производства выявило явные несоответствия. Так, в протоколе отражено присутствие представителя истца, а в определении указано, что Бургустина Т.Б., извещенная о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явилась.

(Определение Элистинского городского суда от 21 марта 2018 г. N 2а-570/2018)

В рассматриваемом аспекте, в случае отказа от административного иска и неявки истца и представителя важно, чтобы в письменном заявлении было отражено, что заявителю известны и понятны правовые последствия отказа от иска.

В рамках анализа установлено, что 1 административное заявление оставлено без рассмотрения на основании пункта 3 части 1 статьи 196 КАС РФ ввиду того, что подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд.

Порядок ведения административных дел в суде через представителей, оформление и подтверждение их полномочий регулируются нормами главы 5 КАС РФ.

В соответствии с частью 3 статьи 55 КАС РФ представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.

Согласно статье 57 КАС РФ права представителей на ведение административного дела в суде должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом.

Частью 1 статьи 56 КАС РФ установлено, что представитель вправе совершать от имени представляемого им лица все процессуальные действия, а при обязательном ведении административного дела в суде с участием представителя - совершать вместо представляемого лица все процессуальные действия, за исключением действий, связанных с получением объяснений и пояснений у самого представляемого лица и привлечением его к участию в осуществлении иных процессуальных прав, если суд признает это необходимым.

Исходя же из предписаний пункта 1 части 2 статьи 56 КАС РФ в доверенности, выданной представляемым лицом, или ином документе должно быть специально оговорено право представителя на осуществление основных процессуальных действий, а также право на их осуществление самостоятельно или с согласия представляемого лица. В частности, в доверенности должно быть оговорено право представителя на подписание административного искового заявления и возражений на административное исковое заявление, подачу их в суд.

Так, Макушева А.Б. в лице своего представителя обратилась в суд с требованиями о признании незаконным решения администрации г. Элисты об отказе в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома на земельном участке и возложении на администрацию г. Элисты обязанности выдать такое разрешение.

Однако из представленной суду доверенности, выданной в порядке передоверия, было оговорено лишь право представителя Мухленовой Е.В. на подписание и подачу в суд искового заявления (то есть, подаваемого в рамках гражданского, а не административного судопроизводства). Сведений о наделении представителя полномочиями на подписание административного искового заявления доверенность не содержала.

Ввиду подписания и подачи в суд лицом, не имеющим полномочий на то полномочий, административное исковое заявление обоснованно оставлено без рассмотрения.

(Определение Элистинского городского суда от 15 июня 2018 г. N 2а-1817/2018)

Следует также отметить, что по результатам рассмотрения указанных дел в адрес государственных органов, выступавших ответчиками, судом первой инстанции частные определения не выносились, хотя основания для этого имелись.

Подводя итог результатам обобщения судебной практики по исследуемой категории дел необходимо отметить, что в целом практика по их рассмотрению достаточно единообразна, в большей ее части суды правильно определяет нормы материального права, подлежащие применению с учетом правоотношений, сложившихся между сторонами, а выводы, изложенные в судебных решениях, в целом соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Калмыкия