Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 47-АПА19-6 Решение областного суда об отказе в признании не действующим в части приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 4 декабря 2018 г. N 145-т/э оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 47-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Теплогенерирующая компания" о признании не действующим в части приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 4 декабря 2018 г. N 145-т/э "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям Оренбургской области, долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов для теплоснабжающих организаций Оренбургской области, показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения теплоснабжающих организаций Оренбургской области"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Теплогенерирующая компания" на решение Оренбургского областного суда от 21 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Теплогенерирующая компания" Выщепана Д.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов (далее также - Департамент, тарифный орган) от 4 декабря 2018 г. N 145-т/э "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям Оренбургской области, долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования тарифов с использованием метода индексации установленных тарифов для теплоснабжающих организаций Оренбургской области, показателей надежности и энергетической эффективности объектов теплоснабжения теплоснабжающих организаций Оренбургской области" (далее - Приказ N 145-т/э) установлены тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям Оренбургской области на долгосрочный период регулирования, согласно приложению N 1, в том числе в пункте 2 одноставочные тарифы на тепловую энергию для общества с ограниченной ответственностью "Теплогенерирующая компания" (далее - ООО "Теплогенерирующая компания", Общество) с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. - 1223,85 руб./Гкал, с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. - 1248,84 руб./Гкал.

ООО "Теплогенерирующая компания" обратилось в Оренбургский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании Приказа N 145-т/э не действующим в части установления для него тарифа на тепловую энергию и обязании административного ответчика принять заменяющий нормативный правовой акт.

В обоснование требований административный истец указывал на несоответствие оспариваемого в части приказа Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), Основам ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правилам регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", поскольку при расчете необходимой валовой выручки (далее - также НВВ), влияющей на размер устанавливаемых тарифов, тарифным органом необоснованно снижены экономически обоснованные расходы Общества. В частности, Департаментом неправильно произведен расчет расходов на топливо, электрическую энергию и холодную воду по причине необоснованного применения пункта 30 Основ ценообразования и определения плановых (расчетных) значений расходов по расчетной цене, сложившейся за предшествующие 3 года с учетом прогнозных индексов изменения цены по соответствующей отрасли.

Решением Оренбургского областного суда от 21 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Теплогенерирующая компания" просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что тарифным органом неправомерно применены пункты 29, 30 Основ ценообразования при использовании метода индексации установленных тарифов. В экспертном заключении отсутствует анализ экономической обоснованности по оспариваемым статьям затрат. Не включен в расчет НВВ утвержденный Правительством Российской Федерации для Оренбургской области индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги. По мнению административного истца, при применении метода индексации тарифов Департамент должен был исходить из фактически сложившихся цен на газ, электроэнергию и холодную воду за I квартал 2018 г.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и департаментом Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Законом о теплоснабжении, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым утверждены в том числе Основы ценообразования, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Оренбургской области в соответствии с Положением о департаменте Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов, утвержденным указом Губернатора Оренбургской области от 16 декабря 2005 г. N 14 Гук, является названный департамент.

Приказ N 145-т/э принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Теплогенерирующая компания" является теплоснабжающей организацией, осуществляющей производство, передачу и распределение горячей воды (тепловой энергии) потребителям.

На основании заявления ООО "Теплогенерирующая компания" от 27 апреля 2018 г. об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность) для потребителей на период 2019-2023 гг. с использованием метода индексации установленных тарифов 4 декабря 2018 г. по результатам проведения специалистами Департамента экспертизы предложения Общества на заседании коллегии принят Приказ N 145-т/э.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что произведенные Департаментом расчеты являются обоснованными, сделаны на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование в сфере теплоснабжения, оспариваемый административным истцом приказ соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав административного истца.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

Необходимой валовой выручкой признается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов, нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.

Согласно пункту 61 Основ ценообразования расходы на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя включаются в необходимую валовую выручку в соответствии с особенностями, предусмотренными пунктами 34-38 и 66 Основ ценообразования.

Расходы регулируемой организации на приобретаемые энергетические ресурсы, холодную воду и теплоноситель определяются как сумма произведений расчетных объемов приобретаемых энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, включающих потери при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителя, на соответствующие плановые (расчетные) цены (пункт 38 Основ ценообразования).

Расходы на приобретение топлива рассчитываются по формуле, предусмотренной пунктом 26 Методических указаний, а холодной воды и теплоносителя в расчетном периоде регулирования - по формуле, предусмотренной пунктом 27 Методических указаний.

Перечень источников информации о ценах (тарифах) и расходах, последовательно используемых органом регулирования в приоритетном порядке для определения плановых (расчетных) значений расходов (цен), содержится в пункте 28 Основ ценообразования и включает в том числе: установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей, если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию; цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; прогнозные показатели и основные параметры, определенные в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и другие источники.

В соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования при определении обоснованности фактических значений расходов (цен) орган регулирования использует источники информации о ценах (тарифах) в следующем порядке:

а) установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов; в) рыночные цены, сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации; г) рыночные цены, сложившиеся в соответствующем субъекте Российской Федерации, информация о которых предоставляется независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах.

Согласно пункту 30 Основ ценообразования при отсутствии данных, указанных в пункте 29 этого документа, обоснованность фактических значений расходов (цен) определяется с использованием официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке. Применяемая цена определяется как расчетная цена, сложившаяся за предшествующие 3 года с учетом прогнозных индексов изменения цены по соответствующей отрасли.

Поскольку на момент проведения экспертизы предложения Общества и установления тарифов на очередной долгосрочный период регулирования регулируемые цены (тарифы) на топливо (газ), электрическую энергию и холодную воду на этот период установлены не были, Департамент, не располагая источниками информации, указанными в пункте 29 Основ ценообразования, при определении расходов на топливо, электрическую энергию и холодную воду обоснованно применил пункт 30 Основ ценообразования, определив их как расчетную цену, сложившуюся за предшествующие 3 года с учетом прогнозных индексов изменения цены по соответствующей отрасли.

Как следует из тарифного дела, ООО "Теплогенерирующая компания", обращаясь в Департамент с заявлением об установлении тарифа и предоставляя обосновывающие материалы, просило установить на 2019 г. одноставочные тарифы на тепловую энергию с календарной разбивкой с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. - 1223,85 руб./Гкал, с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. - 1549,81 руб./Гкал.

Плановая НВВ Общества по его расчетам составила 46 275,52 тыс. руб., в том числе расходы на приобретение (производство) энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя 32 670,55 тыс. руб.

Тарифный орган по результатам проведения экспертизы предложений Общества и представленных им документов вынес оспариваемый Приказ, которым установил одноставочные тарифы на тепловую энергию для Общества с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. - 1223,85 руб./Гкал, с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. - 1248,84 руб./Гкал, исходя из величины НВВ в размере 41 393,68 тыс. руб.

По мнению ООО "Теплогенерирующая компания", НВВ должна была быть установлена в размере 42 997,71 тыс. руб., занижение составило 1604,03 тыс. руб. вследствие неверного расчета тарифным органом расходов на топливо, электрическую энергию и холодную воду.

Расходы на топливо на 2019 г. регулирующим органом приняты в размере 24 843,96 тыс. руб., на электрическую энергию - 4 326,75 тыс. руб., на холодную воду - 299,52 тыс. руб.

Объемы потребления топлива, электрической энергии и холодной воды изложены в экспертном заключении тарифного органа, административным истцом не оспариваются.

Довод Общества о том, что при применении метода индексации установленных тарифов Департамент должен был исходить из фактически сложившихся в ООО "Теплогенерирующая компания" цен на газ, электроэнергию и холодную воду за I квартал 2018 г. без учета предшествующих лет долгосрочного периода регулирования, является ошибочным, поскольку противоречит нормам материального права в сфере тарифного регулирования.

Неполное указание в экспертном заключении тарифного органа расчета цены на газ, электроэнергию и холодную воду, в котором применительно к ценам имеется ссылка только на учет счетов-фактур за I квартал 2018 г., не является основанием для признания решения тарифного органа недействующим, поскольку итоговые расчеты оспариваемых расходов признаны верными.

Довод апелляционной жалобы о том, что регулирующим органом неправомерно не включен в состав НВВ Общества утвержденный Правительством Российской Федерации индекс изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, Судебная коллегия находит основанным на неправильном толковании норм материального права.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2018 г. N 2490-р утверждены индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации и предельно допустимые отклонения по отдельным муниципальным образованиям от величины указанных индексов на 2019-2023 гг.

В соответствии с названным распоряжением средний индекс для Оренбургской области в 2019 г. составляет на первое полугодие 2019 г. - 1,7% (предельно допустимое отклонение - 0%), на второе полугодие 2019 г. - 2% (предельно допустимое отклонение - 2%).

В силу пункта 10 Основ формирования индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 400 "О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации", применение индексов по субъектам Российской Федерации должно обеспечивать изменение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в каждом месяце текущего года долгосрочного периода в среднем по субъекту Российской Федерации по отношению к плате граждан за коммунальные услуги в декабре предшествующего календарного года в среднем по субъекту Российской Федерации не более чем на установленную величину индекса по субъекту Российской Федерации. Применение предельных индексов должно обеспечивать изменение размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в каждом месяце текущего года долгосрочного периода по отношению к размеру вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в декабре предшествующего календарного года не более чем на установленную величину предельного индекса.

Из приведенных положений следует, что превышение утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации среднего индекса размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги недопустимо. Указанные нормы относятся к вопросам размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги и находятся в правовом поле жилищного, а не тарифного законодательства.

Как утверждает Общество, рост НВВ на 2019 г. для него должен составить 1 024 тыс. руб., что рассчитано исходя из применения величины предельного индекса для Оренбургской области, тогда как тарифный орган рассчитал прирост НВВ на 327,68 тыс. руб., то есть в заниженном размере.

Такая позиция административного истца является ошибочной, поскольку ни указанными нормами права, ни нормами права, регулирующего вопросы тарифов в сфере теплоснабжения, на тарифный орган не возлагается обязанность рассчитывать НВВ организации в максимальном размере с учетом величин предельных индексов, так как размер НВВ регулируемой организации не может быть привязан к величине предельных индексов.

Согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 29 марта 2011 г. N 2-П, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для определенной группы потребителей, например населения, и утвержденным для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (далее - межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесенных ею экономических потерь. Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, то есть, по общему правилу, субъект Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что тарифный орган не занижал величину НВВ Общества в связи с необходимостью недопущения роста тарифов на тепловую энергию свыше величин предельных индексов, а так же не устанавливал льготный, то есть ниже экономически обоснованного, тариф.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, установив данные обстоятельства, давая оценку правомерности действий тарифного органа, пришел к обоснованным выводам, что в оспариваемой части Приказ N 145-т/э соответствует требованиям нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере теплоснабжения, имеющих большую юридическую силу, подход, примененный тарифным органом при определении расходов на топливо, электрическую энергию и холодную воду, является правильным, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Оренбургского областного суда от 21 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Теплогенерирующая компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.