Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2019 г. N 19-АПА19-15 Суд отменил решение суда первой инстанции и отказал в удовлетворении требования о признании недействующим постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 26 ноября 2015 г. N 58/3 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2016-2018 годы"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 октября 2019 г. N 19-АПА19-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставрополькрайводоканал" о признании не действующим постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 26 ноября 2015 г. N 58/3 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2016-2018 годы" в редакции постановления от 14 декабря 2017 г. N 60/1 "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края" в части установления тарифов в сфере питьевого водоснабжения и водоотведения на 2018 год (приложение N 7 и приложение N 9 к постановлению) по апелляционной жалобе Региональной тарифной комиссии Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 23 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителей государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставрополькрайводоканал" Бурлука А.И., Голоскокова Д.Ю., представителя Региональной тарифной комиссии Ставропольского края, Правительства Ставропольского края, Губернатора Ставропольского края Котова Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

установила:

государственное унитарное предприятие Ставропольского края "Ставрополькрайводоканал" (далее - ГУП СК "Ставрополькрайводоканал", предприятие) обратилось в Ставропольский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 26 ноября 2015 г. N 58/3 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2016-2018 годы" в редакции постановления от 14 декабря 2017 г. N 60/1 "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края" в части установления тарифов в сфере питьевого водоснабжения и водоотведения на 2018 год (приложение N 7 и приложение N 9 к постановлению).

Решением Ставропольского краевого суда от 23 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, Региональная тарифная комиссия Ставропольского края обратилась в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы Министерство финансов Ставропольского края, ГУП СК "Ставрополькрайводоканал", прокуратура Ставропольского края представили отзыв и возражения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы представители Министерства имущественных отношений Ставропольского края, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края, Министерства финансов Ставропольского края, Главного Управления Карачаево-Черкесской Республики по тарифам и ценам, общества с ограниченной ответственностью "Аква" в судебное заседание не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве и возражениях на нее, заслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц и заключение прокурора, Судебная коллегия установила следующее.

Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), Основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации 13 мая 2013 г. N 406, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее - Методические указания N 1746-э).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 2, 10 Положения о Региональной тарифной комиссии Ставропольского края, утвержденного постановлением Правительства Ставропольского края от 19 декабря 2013 г. N 495-п, Региональная тарифная комиссия Ставропольского края (далее - РТК Ставропольского края) утверждает цены (тарифы) и их предельные уровни, в том числе в сфере водоснабжения и водоотведения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления Правительства Ставропольского края N 495-п следует читать как "от 19 декабря 2011 г."

Постановлением РТК Ставропольского края от 26 ноября 2015 г. N 58/3 для ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" утверждены долгосрочные параметры регулирования и установлены долгосрочные тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения на 2016-2018 годы.

На основании представленных 27 апреля 2017 г. ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" документов органом регулирования произведена корректировка тарифов на питьевую воду, техническую воду и водоотведение на 2018 год.

Тарифы в сфере питьевого водоснабжения и водоотведения на 2018 год для потребителей ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" в границах Ставропольского края установлены постановлением РТК Ставропольского края от 14 декабря 2017 г. N 60/1 "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края" в размерах тарифов, указанных в приложениях N 7 и N 9 к постановлению от 26 ноября 2015 г. N 58/3 в редакции постановления от 14 декабря 2017 г. N 60/1.

По мнению административного истца, основаниями для признания не действующим оспариваемого постановления в части установления тарифов на питьевую воду и водоотведение (приложения N 7 и N 9 к постановлению) является его несоответствие статьям 3, 32, 33 Закона о водоснабжении и водоотведении, пунктам 38, 65, 76, 78 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, выразившееся в необоснованной корректировке плановых показателей объема отпуска питьевой воды, необходимой валовой выручки с учетом отклонения фактически достигнутого объема реализации воды, уровня неподконтрольных расходов, амортизации, электроэнергии за 2016 год; неправильном определении органом регулирования потерь питьевой воды, а также в необоснованном исключении из состава расходов затрат по оплате государственной пошлины при регистрации прав хозяйственного ведения объектов недвижимого имущества, находящихся на балансе организации, размера нормативной прибыли на капитальные вложения, отчислений денежных средств первичной профсоюзной организации на проведение культурно-массовых и физкультурно-оздоровительных мероприятий.

Проверяя оспариваемое постановление на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно статье 32 Закона о водоснабжении и водоотведении расчет тарифа в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется исходя из объема поставленных товаров, оказанных услуг и величины необходимой валовой выручки, рассчитанной, в том числе методом индексации, который рассчитывается с учетом изменения цен на используемые при осуществлении регулируемых видов деятельности товары, работы, услуги.

В соответствии с пунктом 74 Основ ценообразования при установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.

Разрешая спор в части установления объема реализации питьевого водоснабжения, суд первой инстанции, принимая во внимание вывод судебных экспертов ООО "Институт экономики жилищно-коммунального хозяйства" (далее - экспертная организация), сделал вывод о необоснованности расчета планового объема отпуска питьевой воды на 2018 год, произведенного РТК Ставропольского края исходя из объема реализации на 2018 год (единый тариф для потребителей Ставропольского края, кроме потребителей города Лермонтова), согласно предварительному расчету тарифов в утвержденной инвестиционной программе. Корректировка планового объема отпуска питьевой воды необоснованно произведена органом регулирования без учета формулы, предусмотренной в пункте 5 Методических указаний N 1746-э.

Судебная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела документы, считает данный вывод суда первой инстанции ошибочным ввиду следующего.

Согласно материалам дела 27 апреля 2017 г. в орган регулирования поступило заявление о корректировке тарифов на воду и водоотведение на 2018 год, с приложением в качестве обоснования расходов инвестиционной программы ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" по модернизации систем водоснабжения и канализации на период 2015-2019 годы, утвержденной приказом министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 10 октября 2014 г. N 543.

Объем реализации услуг питьевого водоснабжения потребителям Ставропольского края на 2018 год заявлен ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" в размере 78 786,1 тыс.м3.

Экспертами РТК Ставропольского края рассмотрены представленные предприятием расчеты объемов реализации питьевой воды, технической воды и водоотведения на 2018 год с учетом изменения темпа роста (снижения) объемов реализации. Проведен анализ водного баланса, основанного на данных ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" о заборе воды из природных источников, покупки воды у других водоснабжающих организаций, расхода и потерь воды, объема поставки воды потребителям, а также баланс водоотведения на основании данных предприятия за 3 предшествующих года в соответствии с пунктами 4 и 5 Методических указаний N 1746-э.

По результатам рассмотрения представленных материалов эксперты органа регулирования указали на занижение предприятием плановых объемов реализации питьевой воды на данный период.

В октябре 2017 г. (в период рассмотрения РТК Ставропольского края материалов тарифного дела) в соответствии с приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 25 октября 2017 г. N 269 в указанную выше инвестиционную программу внесены изменения.

Объем реализации услуг по водоснабжению и водоотведению на 2018 год согласно скорректированной инвестиционной программе, сформированной с учетом мероприятий по строительству, реконструкции, модернизации объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения и увеличения объемов поставки воды с учетом подключения новых потребителей, учтен органом регулирования при установлении тарифов на 2018 год в размере 89 227,077 тыс. м3.

В соответствии с пунктом 11 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в случае принятия в установленном порядке решения о корректировке инвестиционной программы регулируемой организации орган регулирования тарифов при установлении (корректировке) тарифов учитывает внесенные в инвестиционную программу изменения начиная со следующего периода регулирования.

РТК Ставропольского края осуществлена оценка обоснованности тарифов применительно к изменениям инвестиционной программы и дано положительное заключение с учетом показателя планового объема реализации (поставки воды потребителям) и предварительного расчета тарифов на питьевую воду и водоотведение, а также с учетом того, что изменения, внесенные в инвестиционную программу, учтены при принятии тарифного решения на очередной период регулирования (то есть на 2018 год).

Исходя из изложенного, тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения для регулируемых организаций установлены органом регулирования тарифов на основании объемов отпуска воды (приема сточных вод), рассчитанных в соответствии с Методическими указаниями с учетом подключения (технологического присоединения) объектов потребителей к централизованным системам водоснабжения и (или) водоотведения в соответствии с инвестиционной программой с учетом прекращения подачи воды (приема сточных вод) в отношении объектов потребителей, в том числе согласно информации о расторжении заключенных договоров холодного водоснабжения или единых договоров холодного водоснабжения и водоотведения.

Также Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о формировании планового объема реализации на 2018 год на основании подходов, изложенных в экспертном заключении ООО "Институт экономики жилищно-коммунального хозяйства" по вопросу формирования планового объема реализации холодного водоснабжения на 2016 год, в связи с допущением экспертной организацией существенных ошибок при расчете планового объема реализации на 2016 год.

Правильность расчетов и подходов РТК Ставропольского края при определении расчетного планового объема реализации для применения его для расчета тарифа на 2016 год подтверждается решением ФАС России от 11 октября 2016 г. N СП/69833/16, а также вступившим в законную силу решением Арбитражного суда г. Москвы от 23 марта 2017 г. по делу N А40-5490/17-94-45.

Судебная коллегия также считает ошибочным вывод суда первой инстанции относительно необоснованности корректировки необходимой валовой выручки за 2016 год, произведенной РТК Ставропольского края.

Пунктом 80 Основ ценообразования предусмотрено, что при применении метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации и тарифы ежегодно корректируются с учетом отклонения фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчете тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений. Корректировка осуществляется в соответствии с формулой корректировки необходимой валовой выручки, установленной в методических указаниях и включающей показатели, предусмотренные подпунктами "а" - "д" настоящего документа, а также с учетом положений пункта 78 настоящего документа.

Пунктом 12 Методических указаний N 1746-э установлено, что в случае если регулируемая организация в течение истекшего периода регулирования понесла экономически обоснованные расходы, не учтенные органом регулирования тарифов при установлении тарифов на ее товары (работы, услуги), или имеет недополученные доходы прошлых периодов регулирования, то такие выпадающие расходы и недополученные доходы, а также расходы, связанные с обслуживанием заемных средств и собственных средств, направляемых на покрытие недостатка средств, учитываются органом регулирования тарифов при установлении тарифов для такой регулируемой организации в полном объеме не позднее чем на 3-й годовой период регулирования, следующий за периодом регулирования, в котором указанные расходы (недополученные доходы) были подтверждены бухгалтерской и статистической отчетностью.

Согласно материалам дела сумма корректировки по питьевому водоснабжению (единый тариф для потребителей предприятия) за 2016 год по данным предприятия составила 392 129,890 тыс. руб.

При расчете корректировки необходимой валовой выручки за 2016 год предприятие учитывало фактические значения в том числе: операционных расходов на уровне утвержденных на 2016 год в соответствии с долгосрочным параметром "базовый уровень операционных расходов", расходов на электроэнергию исходя из утвержденного долгосрочного параметра "удельное потребление электроэнергии", объема реализации услуг и тарифа на электроэнергию за 2016 г., неподконтрольных расходов, нормативной прибыли исходя из утвержденного долгосрочного параметра "нормативный уровень прибыли", амортизации, необходимую валовую выручку как сумму вышеуказанных расходов, товарную выручку (доходы), а также разницу между фактической необходимой валовой выручкой и товарной выручкой в части недополученных доходов и выпадающих расходов (кроме операционных) за 2016 г.

Сумма корректировки по расчету экспертов РТК Ставропольского края составила 99 735, 62 тыс. руб., при этом с учетом пункта 12 Методических указаний N 1746-э сумма корректировки распределена на 2 периода: 1/2 часть в размере 49 867, 81 тыс. руб. учтена экспертами на 2018 год и 1/2 часть в таком же размере подлежит учету на 2019 год.

Признавая необоснованным расчет корректировки необходимой валовой выручки предприятия за 2016 год, суд первой инстанции руководствовался выводами судебной экспертизы, проведенной ООО "Институт экономики жилищно-коммунального хозяйства", согласно которому разница между товарной выручкой, определенной по факту 2016 года и фактическим размером необходимой валовой выручки за аналогичный период составил 313 044,35 тыс. руб., в том числе размер выпадающих расходов предприятия за 2016 год - 315 412,30 тыс. руб. (превышение планируемых показателей необходимой валовой выручки над фактическими расходами определены экспертами в размере "минус" 2 367,95 тыс. руб.).

Таким образом, экономически обоснованный размер корректировки необходимо валовой выручки с учетом отклонения фактически достигнутого объема реализации питьевой воды, уровня неподконтрольных расходов и товарной выручки ГУП СК "Ставрополькрайводоканал" за 2016 год для включения в тариф на питьевое водоснабжение на 2018 год для потребителей предприятия по экспертным расчетам составил 313 044,35 тыс. руб.

Не соглашаясь с данным выводом, Судебная коллегия исходила из следующего.

В соответствии с пунктом 2 Основ ценообразования недополученными доходами являются доходы регулируемой организации, не полученные в предыдущие периоды регулирования в связи со снижением (по причинам, не зависящим от регулируемой организации) объема поданной воды и (или) принятых сточных вод по сравнению с объемом поданной воды и (или) принятых сточных вод, применяемым для расчета при установлении тарифов.

Для расчета недополученных доходов, связанных с невыполнением планового объема реализации, принятого при регулировании на соответствующий период, осуществляется расчет суммы товарной выручки.

Согласно расчету экспертной организации, недополученный доход в размере 315 412,3 тыс. руб. рассчитан исходя из разницы объема реализации питьевой воды (исключая город Лермонтов), установленного РТК Ставропольского края на 2016 год (86 934,67 тыс. м3) и объема реализации питьевой воды (исключая город Лермонтов), указанного в отчетности предприятия (79 451,10 тыс. м3) и среднего размера тарифа на 2016 год (42,147304 руб./м3).

Расчет органа регулирования произведен с учетом снижения объемов реализации в связи с изменением нормативов потребления воды согласно приказу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 14 апреля 2016 г. N 117 "О внесении изменения в приложение 3 к приказу Министерства жилищно-коммунального хозяйства Ставропольского края от 16 мая 2013 г. N 131-О/Д "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по холодному и горячему водоснабжению и водоотведению в Ставропольском крае" - 1 782,5042 м3 и 42,15 руб./м3 - средний расчетный тариф в 2016 году.

РТК Ставропольского края при рассмотрении обоснованности данных о фактических объемах реализации учитывались также: водный баланс, предусмотренный формой 1 Методических указаний N 1746-э, согласно которой предприятие представляет в орган регулирования данные о заборе воды из водных источников, покупке воды у других организаций, подаче воды в сеть, потерях и объемах реализации воды абонентам; данные о фактических объемах реализации по абонентам, которые подключены впервые за 3 предыдущие года, а также расчетный плановый объем реализации по абонентам, которые будут подключены впервые в текущем году и на очередной период регулирования; уровень потерь воды после подачи ее в сеть; обоснованность показателей потерь.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "формулой 1 Методических указаний N 1746-э"

Экспертной организацией при определении обоснованности снижения объема реализации по не зависящим от организации причинам учитывалась лишь невозможность предприятия повлиять на достижение фактических показателей объема реализации по подключаемым новым абонентам по сравнению с плановыми объемами, принятыми органом регулирования при установлении тарифов на 2016 год. Однако данные о фактических объемах реализации по всем новым абонентам экспертной организацией не рассматривались.

Экспертной организацией под фактическим объемом реализации, подтвержденным документально, учитывался показатель, указанный предприятием в формах отчетности. При этом обоснованность установления данного показателя с учетом планового и фактического водного баланса, показателя потерь воды с учетом фактического объема воды, поданной в сеть, согласно формы 1 Методических указаний N 1746-э экспертной организацией не рассматривалась.

Также экспертной организацией не рассмотрен вопрос обоснованности существенного и постоянно растущего уровня потерь воды в сетях, в том числе по невыясненным причинам.

На основании данных отчетности предприятия по водному балансу в разрезе подразделений предприятия орган регулирования установил, что существующие потери связаны в том числе с недоработками организации по выявлению несанкционированных врезок и выявлению абонентов, передающих сведения с искажениями показаний приборов учета воды. В отчетах предприятия данный показатель равен нулю.

В силу пунктов 29, 30 Правил регулирования орган регулирования вправе отказать регулируемой организации во включении в тариф отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае, если экономическая обоснованность таких расходов не подтверждена.

Учитывая, что доказательств снижения объема поданной воды по не зависящим от предприятия причинам не представлено, у РТК Ставропольского края не возникло установленной в пункте 15 Основ ценообразования обязанности по учету размера недополученных доходов прошлых периодов регулирования при установлении тарифов на 2018 год.

Судебная коллегия считает обоснованными выводы органа регулирования относительно определения им потерь питьевой воды, а также правильным исключение из состава необходимой валовой выручки на 2018 год как экономически необоснованных и документально не подтвержденных затрат по оплате государственной пошлины при регистрации прав хозяйственного ведения объектов недвижимого имущества, находящихся на балансе организации, размера нормативной прибыли на капитальные вложения, отчислений денежных средств первичной профсоюзной организации на проведение культурно-массовых и физкультурно-оздоровительных мероприятий. Решение суда первой инстанции по указанным расходам не обжалуется.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 23 мая 2019 г. отменить. В удовлетворении административного искового заявления государственного унитарного предприятия Ставропольского края "Ставрополькрайводоканал" о признании не действующим постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края от 26 ноября 2015 г. N 58/3 "Об установлении долгосрочных параметров государственного регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения на 2016-2018 годы" в редакции постановления от 14 декабря 2017 г. N 60/1 "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной тарифной комиссии Ставропольского края" в части установления тарифов в сфере питьевого водоснабжения и водоотведения на 2018 год (приложение N 7 и приложение N 9 к постановлению) отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.