Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2019 г. N 9-АПА19-31 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании частично не действующими решений Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", от 12 октября 2017 г. N 123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2019 г. N 9-АПА19-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Артемьевой Татьяны Борисовны о признании частично не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решений сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", от 12 октября 2017 г. N 123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" по апелляционной жалобе департамента градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 6 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Артемьева Татьяна Борисовна обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решений сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (далее также - Генеральный план) и от 12 октября 2017 г. N 123 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (далее также - Правила землепользования и застройки) в части отнесения принадлежащего ей на праве собственности земельного участка с кадастровым номером _ к зоне затопления паводком 1% обеспеченности.

В обоснование заявленных требований Артемьева Т.Б. указала, что оспариваемые нормативные правовые акты не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Земельного кодекса Российской Федерации, а также постановления Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360, и нарушают ее права, поскольку уведомлением от 7 ноября 2018 г. ей было сообщено о недопустимости строительства индивидуального жилого дома, так как земельный участок отнесен к зоне затопления паводком 1% обеспеченности.

Решением Нижегородского областного суда от 6 июня 2019 г. административное исковое заявление Артемьевой Т.Б. удовлетворено в полном объеме.

В апелляционной жалобе департамент градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области просит отменить решение суда и принять новый судебный акт. Ссылаясь на статью 23 ГрК РФ и Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 244, указывает, что отражение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки зоны затопления паводком 1% обеспеченности произведено в соответствии с распоряжением Правительства Нижегородской области от 12 февраля 2015 г. N 190-р "О зонах затопления, подтопления".

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокуратурой Нижегородской области представлены возражения; в заявлении административного истца Артемьевой Т.Б. содержится просьба об оставлении решения без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого акта) к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных названным кодексом.

Муниципальное образование Безводнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 2 Закона Нижегородской области от 15 июня 2004 г. N 60-З "О наделении муниципальных образований - городов, рабочих поселков и сельсоветов Нижегородской области статусом городского, сельского поселения", статья 1 Устава сельского поселения "Безводнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", принятого решением Безводнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 10 марта 2006 г. N 2).

В целях реализации положений статьи 8.2 ГрК РФ, части 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее - Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-3), которым перераспределены отдельные полномочия городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов Нижегородской области между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области.

Оспариваемый генеральный план принят решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г., т.е. до принятия Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области".

На день рассмотрения настоящего административного дела полномочия органов местного самоуправления, в том числе сельских поселений, входящих в состав Кстовского муниципального района Нижегородской области, в области территориального планирования: принятие решений о подготовке проектов генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений, принятие решений о подготовке предложений о внесении изменений в генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, в том числе по инициативе органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований Нижегородской области, а также утверждение генеральных планов городских округов, городских и сельских поселений, утверждение изменений в генеральные планы городских округов, городских и сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний - переданы Правительству Нижегородской области (статья 2.1 Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З).

Оспариваемые правила землепользования и застройки приняты решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 12 октября 2017 г.

На день принятия указанных Правил (12 октября 2017 г.) Закон Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З не предусматривал передачу полномочий представительных органов местного самоуправления сельских поселений Нижегородской области иным органам власти.

Приказ департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области от 28 марта 2018 г. N 07-01-06/15 "Об утверждении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденные решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района от 12 октября 2017 г. N 123" принят с учетом положений Закона Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 ГрК РФ).

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ (в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных отношений) затопление и подтопление являются одними из возможных форм негативного воздействия вод на определенные территории и объекты.

В целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с ВК РФ обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод (часть 1 статьи 671 названного кодекса).

Согласно части 5 статьи 67.1 ВК РФ границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 3 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "О зонах затопления, подтопления" (далее - Положение о зонах затопления, подтопления (в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных отношений) предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах таких зон.

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 названного положения).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемыми решениями Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области территория, в которой расположен земельный участок административного истца, отнесена к зоне затопления паводком 1% обеспеченности. На указанный земельный участок распространен запрет на строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления, предусмотренный частью 6 статьи 67.1 ВК РФ, в связи с чем уведомлением администрации Кстовского муниципального района от 7 ноября 2018 г. N ru52526305-02-43 административному истцу сообщено о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства параметров строительства и недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Вместе с тем, согласно сведениям филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Нижегородской области, полученным на запрос суда, по состоянию на 14 мая 2019 г. сведения о границе зон затопления паводком 1% обеспеченности, распространяющиеся на земельный участок с кадастровым номером ..., в ЕГРН отсутствуют. Граница зоны затопления паводком 1% обеспеченности территории Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области в ЕГРН отсутствуют.

На судебные запросы о предоставлении информации Федеральное агентство водных ресурсов и Верхне-Волжское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов сообщили суду о том, что в настоящее время зоны затопления и подтопления на территории Нижегородской области в соответствии с Положением о зонах затопления, подтопления не определены.

Доводы апелляционной жалобы о том, что зоны затопления паводком 1% обеспеченности в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки отражены в соответствии с распоряжением Правительства Нижегородской области от 12 февраля 2015 г. N 190-р, не могут быть приняты во внимание, поскольку отражению в оспариваемых нормативных правовых актах подлежат только те зоны, которые утверждены в установленном законом порядке.

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия считает, что решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Нижегородского областного суда от 6 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента градостроительной деятельности и развития агломерации Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.