Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 2-АПА19-11 Решение областного суда о признании не действующим в части Генерального плана сельского поселения Нестеровское, утв. решением Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 6 сентября 2013 г. N 201, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 2-АПА19-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Департамента лесного комплекса Вологодской области о признании не действующим в части Генерального плана сельского поселения Нестеровское, утвержденного решением Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 6 сентября 2013 г. N 201,

по апелляционной жалобе Совета сельского поселения Архангельское Сокольского муниципального района Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 21 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

муниципальное образование "сельское поселение Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области" в соответствии с Законом Вологодской области от 13 апреля 2009 г. N 2006-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Сокольского муниципального района Вологодской области" было наделено статусом сельского поселения и входило в состав Сокольского муниципального района Вологодской области. В состав территории сельского поселения Нестеровское были включены, в том числе, населенные пункты д. Большой Двор и д. Истоминское.

Законом Вологодской области от 3 мая 2017 г. N 4131-ОЗ "О преобразовании некоторых муниципальных образований Сокольского муниципального района и о внесении изменений в закон области "Об установлении границ Сокольского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав" преобразованы путем объединения входящие в состав Сокольского муниципального района сельское поселение Архангельское, сельское поселение Нестеровское в сельское поселение Архангельское с административным центром в селе Архангельское.

Решением Совета сельского поселения Нестеровское Сокольского муниципального района Вологодской области от 6 сентября 2013 г. N 201 (далее - Решение N 201) утвержден Генеральный план сельского поселения Нестеровское (далее - Генеральный план).

Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее также - Департамент) обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления в силу судебного акта Генерального плана в части включения в границы указанных населенных пунктов лесных участков, расположенных на землях лесного фонда: в квартале N 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч) и квартале N 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское" Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области, собственником которых является Российская Федерация.

Требования мотивированы тем, что Решением N 201 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенных пунктов с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее также - ЛК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее также - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Вологодского областного суда от 21 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: оспариваемые положения Генерального плана признаны не действующими со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет сельского поселения Архангельское Сокольского муниципального района Вологодской области просит решение суда первой инстанции отменить, как необоснованное и постановленное с нарушением норм материального права. В обоснование указывает, что включение в границы д. Большой Двор и д. Истоминское земель лесного фонда или каких-либо других земель не осуществлялось, в связи с чем проект Генерального плана не подлежал согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Полагает, что судом не учтено обстоятельство наличия на спорных лесных территориях земельных участков, правообладателями которых являются физические лица, а также положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель".

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Департаментом лесного комплекса Вологодской области и Федеральным агентством лесного хозяйства представлены возражения (далее также - Рослесхоз).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакциях, действовавших на дату принятия Решения N 201, утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относилось к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 201 принято уполномоченным органом в надлежащей форме, официально опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Утвержденным названным решением Генеральным планом установлены границы входивших в состав территории сельского поселения Нестеровское населенных пунктов. При этом в границы д. Истоминское и д. Большой Двор включены лесные участки, расположенные на землях лесного фонда в кварталах N 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч) и N 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское"

Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Как усматривается из материалов дела, лесные участки, расположенные на землях лесного фонда: в квартале N 1 (выделы 17ч, 24ч, 25ч) и квартале N 5 (выдел 16ч) ТОО "Нестеровское" Кадниковского участкового лесничества Сокольского лесничества Сокольского муниципального района Вологодской области, целевое назначение которых - защитные леса, нерестоохранные полосы лесов, относятся к землям лесного фонда, входят в состав лесного участка с кадастровым номером 35:26:0000000:179, расположенного в Сокольском сельском лесхозе Сокольского района Вологодской области, находящегося в собственности Российской Федерации.

Право собственности Российской Федерации на указанный лесной участок зарегистрировано в установленном законом порядке (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 15 января 2008 г. N 35-35-09/020/2007-619).

В ходе мероприятий, осуществленных Департаментом и ФГБУ "Рослесинфорг", установлено частичное наложение границ населенных пунктов д. Истоминское, д. Большой Двор и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Сокольского лесничества.

Данное обстоятельство подтверждено фрагментами графического наложения границ указанных населенных пунктов на материалы лесоустройства Сокольского лесничества 1997 г. Фрагменты графического наложения выполнены в программном обеспечении "AUTOKAD LTD 2013" методом наложения картографического материала лесоустройства на границы, определенные основным чертежом генерального плана указанного муниципального образования в государственной системе координат.

Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 ЛК РФ также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в том числе в случае, когда предусматривается включение в соответствии с указанным проектом генерального плана в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

Согласно пунктам 5, 6 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, заказчик направляет проект документа территориального планирования на согласование в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, для рассмотрения и представления заключения в части вопросов, входящих в компетенцию этого уполномоченного отраслевого органа.

В период подготовки оспариваемого Генерального плана таким федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере лесного хозяйства, в силу Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, являлось Федеральное агентство лесного хозяйства.

В материалах дела отсутствуют доказательства направления уведомления в Рос лесхоз о согласовании проекта Генерального плана, перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую. Доказательств, свидетельствующих об обратном, лицами, участвующими в деле, не представлено.

Установив, что согласование с Рослесхозом нормативного правового акта о включении в земли населенных пунктов лесных участков отсутствовало, суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и является недействующим.

Доводы апелляционной жалобы о том, что проект Генерального плана сельского поселения Нестеровское не подлежал согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в связи с отсутствием предполагаемых изменений существующих или планируемых границ земель лесного фонда, основаны на неверном толковании норм материального права и опровергаются материалами дела.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана названного муниципального образования не соблюдена предусмотренная статьей 25 ГрК РФ процедура согласования, что повлекло нарушение порядка перевода земель из одной категории в другую, а также имеется документально подтвержденное частичное наложение границ земель населенных пунктов и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 201 не действующим в оспариваемой части.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об отсутствии доказательств включения в границы населенных пунктов спорных лесных участков опровергаются материалами дела.

В силу части 2 статьи 69 ЛК РФ (в редакции, применяемой к спорным отношениям) местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площади.

Кадастровый учет лесных участков до 1 января 2017 г. осуществлялся в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", согласно положениям части 6 статьи 47 которого участки лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости. План участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учет участков лесного фонда, признается юридически действительным. Лесной участок соответствует участку лесного фонда.

При этом право собственности Российской Федерации на указанные лесные участки подтверждено свидетельством о государственной регистрации права и материалами государственного лесного реестра, в связи с чем вопрос о включении лесных участков в земли населенных пунктов должен был решаться с согласия Федерального агентства лесного хозяйства.

Наложение границ населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждено материалами дела, в том числе материалами лесоустройства, материалами государственного лесного реестра, картами-схемами графического совмещения границ населенных пунктов на материалы лесоустройства Сокольского лесничества Вологодской области.

Указанным доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 КАС РФ.

Вопросы же об установлении границ конкретных земельных участков лесного фонда, их точного совпадения с границами населенного пункта, уточнения их местоположения не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Подлежат отклонению и доводы апелляционной жалобы о наличии на спорных территориях принадлежащих на праве собственности физическим лицам земельных участков, так как суд не разрешал вопроса о правах и обязанностях этих лиц.

Кроме того, с учетом принятия Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка с определенной категории земель" указанные лица не лишены возможности защитить свои права и законные интересы иными способами, предусмотренными законодательством.

Положения Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ, вносящего изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в том числе в Закон N 172-ФЗ, правильность выводов суда первой инстанции не опровергают и не дают оснований для исключения спорных участков из категории земель лесного фонда.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Вологодского областного суда от 21 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета сельского поселения Архангельское Сокольского муниципального района Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.