Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 ноября 2019 г. N АПЛ19-446 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении требования о признании недействующими абзаца второго пункта 2.2 и пункта 2.3.5 статьи 2 Соглашения между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления, утв. распоряжением Правительства РФ от 3 августа 2016 г. N 1646-р

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 ноября 2019 г. N АПЛ19-446

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.

при секретаре Шолгиной Н.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПринципЪ" о признании недействующими абзаца второго пункта 2.2 и пункта 2.3.5 статьи 2 Соглашения между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 августа 2016 г. N 1646-р, по апелляционной жалобе Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПринципЪ" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2019 г. по делу N АКПИ19-581, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административного истца Кирьяка С.П., Флитер Я.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Российской Федерации Сорокина И. А., представителя Правительства Московской области Белова А.В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

распоряжением от 3 августа 2016 г. N 1646-р (далее - Распоряжение) Правительство Российской Федерации утвердило соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления (далее - Соглашение).

Распоряжение с Соглашением опубликованы на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 5 августа 2016 г., в "Собрании законодательства Российской Федерации" 8 августа 2016 г. N 32.

Согласно пункту 2 Распоряжения оно вступило в законную силу с 1 сентября 2016 г.

Межрегиональная общественная благотворительная организация "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПринципЪ" (далее - Организация) в интересах неопределённого круга лиц обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца второго пункта 2.2 и пункта 2.3.5 статьи 2 Соглашения с даты принятия, ссылаясь на их противоречие пункту 7.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьям 6 и 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Правительство Российской Федерации уполномочило представлять свои интересы Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Представитель административный иск не признал и просил отказать в удовлетворении заявленного требования в связи с пропуском административным истцом срока на обращение в суд.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2019 г. Организации отказано в удовлетворении административного искового заявления в связи с пропуском без уважительных причин трёхмесячного срока на обращение в суд.

Не согласившись с таким решением, Организация в апелляционной жалобе просит его отменить, как вынесенное с нарушением материального и процессуального права, и принять по административному делу новое решение. Полагает, что вывод суда первой инстанции о пропуске административным истцом срока на обжалование без уважительных причин сделан без оценки доводов Организации о том, что срок не пропущен и его следует исчислять не с даты принятия или опубликования Соглашения, а с даты, когда стало известно о нарушении права неопределённого круга лиц. Сам факт передачи полномочий не нарушал её права и права неопределённого круга лиц. Жители Московской области узнали о нарушении своих прав лишь после проведения государственных экологических экспертиз федерального уровня Министерством экологии и природопользования Московской области. Действующее законодательство не возлагает на общественные объединения обязанность мониторинга всех принимаемых решений и нормативных актов в сфере охраны окружающей среды. Суд, отказав в удовлетворении административного иска по мотиву пропуска срока, не дал оценку по существу заявленного требования. Считает ошибочным вывод суда о том, что Распоряжение не является нормативным правовым актом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит.

В силу статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон N 2-ФКЗ) акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.

Согласно статье 26.8 Федерального закона N 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, указанному Федеральному закону и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (абзац первый пункта 1).

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (пункт 3).

Соглашения заключаются и вступают в силу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Если иное не установлено указанным порядком, соглашение вступает в силу после его утверждения Правительством Российской Федерации (пункт 5).

Пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. N 924 "О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий" предусмотрено, что соглашение в 7-дневный срок со дня его заключения (подписания) сторонами с проектом распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении направляются федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) на правовую экспертизу (абзац первый).

По результатам рассмотрения соглашения и проекта распоряжения Правительства Российской Федерации Минюст России даёт соответствующее заключение (абзац второй).

Федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, в 7-дневный срок со дня получения заключения Минюста России вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения (абзац третий).

Соглашение утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации и в установленном порядке подлежит опубликованию на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) (абзац четвёртый).

Проанализировав порядок принятия и опубликования обжалуемого в части правового акта, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации при реализации указанных полномочий и в надлежащей форме, официально опубликовано.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ, Кодекс) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно статье 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трёх месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (часть 1).

Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (часть 8).

Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 Кодекса).

В целях уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела, суд назначает предварительное судебное заседание, в котором выясняет причины пропуска административным истцом установленного Кодексом срока обращения в суд. В случае установления факта пропуска указанного срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу (пункт 1 части 1, часть 5 статьи 138 КАС РФ).

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд обоснованно исходил из того, что Распоряжение доведено до сведения неопределённого круга лиц в августе 2016 г., путём его официального опубликования, и никаких обстоятельств, затрудняющих получение информации о нём, не имелось.

Каких-либо оснований, объективно исключающих возможность подачи административным истцом административного искового заявления в установленный законом срок, суду не представлено.

Факт обращения граждан в Организацию за помощью в защите своих прав лишь летом 2019 г., на что указано в апелляционной жалобе, не свидетельствует о невозможности получения информации о принятии Распоряжения и ознакомления с его содержанием административным истцом ранее.

Не опровергает вывод суда о законности Распоряжения ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие обязанности у общественных объединений мониторинга законодательства, в том числе по вопросам в сфере охраны окружающей среды.

Довод апелляционной жалобы о том, что срок на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании Распоряжения следует исчислять со дня, когда субъекту, имеющему право на обращение в суд в защиту неопределённого круга лиц, стало известно о нарушении права, не основан на требованиях закона.

Утверждение в апелляционной жалобе, что Распоряжение является нормативным правовым актом, поскольку им утверждено Соглашение, ошибочно, так как данный правовой акт: не рассматривает вопросов о правах и обязанностях неопределённого круга лиц; правовых норм (норм поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, не содержит; носит организационно-распорядительный характер и лишь регулирует вопрос передачи Правительству Московской области части полномочий Правительства Российской Федерации. При этом правовая позиция, выраженная в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации N 6-П от 31 марта 2015 г., на которую ссылается в апелляционной жалобе Организация, этот вывод не опровергает и не может быть применена к рассматриваемому делу.

Доводы апелляционной жалобы, касающиеся фактических обстоятельств по административному делу, не имеющих отношения к вопросу о пропуске срока подачи административного искового заявления, в том числе оценка правомерности проведения экологических экспертиз Министерством экологии и природопользования Московской области и др., не подлежат рассмотрению судом апелляционной инстанции в силу положения части 5 статьи 138 КАС РФ.

Вопреки доводам апелляционной жалобы выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального и процессуального права, проанализированных и получивших правомерную оценку в обжалуемом решении.

Обстоятельства рассматриваемого административного дела правильно определены судом первой инстанции и установлены. Вывод суда о пропуске административным истцом срока на обращение в суд без уважительных причин обоснован.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегиональной общественной благотворительной организации "Общество защиты прав потребителей и охраны окружающей среды "ПринципЪ" - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

И.В. Крупнов