Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2019 г. N 39-АПА19-5 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части Положения об охранной (буферной) зоне Центрально-Черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина, утв. решением исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 17 ноября 1988 г. N 294 "О мерах по дальнейшему улучшению охраны и рациональному использованию территории и объектов Центрально-черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина в свете постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2019 г. N 39-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N За-27/2019 по административному исковому заявлению Мезенцевой Светланы Николаевны, Огнева Вадима Юрьевича, Зуборевой Жанны Анатольевны, Ульянова Павла Сергеевича о признании не действующим в части Положения об охранной (буферной) зоне Центрально-Черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина, утвержденного решением исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 17 ноября 1988 г. N 294 "О мерах по дальнейшему улучшению охраны и рациональному использованию территории и объектов Центрально-черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина в свете постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране"

по апелляционной жалобе Мезенцевой Светланы Николаевны, Огнева Вадима Юрьевича, Зуборевой Жанны Анатольевны, Ульянова Павла Сергеевича на решение Курского областного суда от 20 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административных истцов по доверенности Телегина Р.Е., пояснения представителя администрации Курской области Новикова Ю.Л., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Осиповой Н.В., возражения представителя ФГБУ "Центрально-Черноземный государственный природный биосферный заповедник имени профессора В.В. Алехина" Борзенковой М.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

административные истцы Мезенцева Светлана Николаевна, Огнев Вадим Юрьевич, Зуборева Жанна Анатольевна, Ульянов Павел Сергеевич обратились в Курский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта "б" раздела II Положения об охранной (буферной) зоне Центрально-Черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина, утвержденного решением исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 17 ноября 1988 г. N 294 "О мерах по дальнейшему улучшению охраны и рациональному использованию территории и объектов Центрально-черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина в свете постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" (далее также - Положение об охранной зоне, Положение), содержащего запрет на отвод на территории охранной (буферной) зоны земель под сооружение жилых, хозяйственных (животноводческих, складских, подсобных) помещений, всех видов технических и коммуникационных сооружений и иных объектов без предварительного согласования с заповедником и областным отделом строительства и архитектуры, а также второго предложения двадцать четвертого абзаца раздела II Положения в части слов "В любом случае порядок деятельности на территории охранной зоны согласовывается между землепользователем и заповедником и утверждается райисполкомами".

В обоснование требований административные истцы ссылались на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта положениям статей 27, 40, 56, 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 7 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьи 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", постановлению Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 г. N 403 "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере жилищного строительства", статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", статьи 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", постановлению Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. N 138 "Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон".

Решением Курского областного суда от 20 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт "б" раздела II Положения об охранной зоне Центрально-Черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина, утвержденного решением исполкома Курского областного Совета народных депутатов от 17 ноября 1988 г. N 294 "О мерах по дальнейшему улучшению охраны и рациональному использованию территории и объектов Центрально-черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина в свете постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" в части слов "...и областным отделом строительства и архитектуры". В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просят отменить оспариваемый судебный акт и принять новое решение, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

Администрация Курской области полагает решение суда подлежащим отмене.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, заинтересованным лицом ФГБУ "Центрально-Черноземный государственный заповедник" и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Закон об охране окружающей среды).

Как указано в статье 1 названного закона, охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее также - Закон N 33-ФЗ).

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона N 33-ФЗ с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

Статьей 9 Закона N 33-ФЗ установлено, что на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике (пункт 1). На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике (пункт 4).

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (пункт 10 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Аналогичная норма содержится в пункте 2 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), согласно которой в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

Охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) относится к зонам с особыми условиями использования территорий (подпункт 11 статьи 105 ЗК РФ).

В данном случае ограничения использования земельных участков определены Положением об охранной (буферной) зоне Центрально-черноземного государственного биосферного заповедника имени профессора В.В. Алехина, в частности, оспариваемыми нормами предусмотрено согласование с заповедником отвода земель под сооружение жилых, хозяйственных (животноводческих, складских, подсобных) помещений, всех видов технических и коммуникационных сооружений и иных объектов, а также порядка деятельности на территории охранной зоны.

Управление государственными природными заповедниками осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, созданными в установленном законодательством Российской Федерации порядке (статья 11 Закона N 33-ФЗ).

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), включающего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории Российской Федерации, в области обращения с животными, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), в том числе в области обращения с твердыми коммунальными отходами (за исключением вопросов тарифного регулирования), охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы (пункт 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 мая 2011 г. N 435 (с последующими изменениями приказом от 11 апреля 2012 г. N 103) утвержден Устав федерального государственного бюджетного учреждения "Центрально-Черноземный государственный природный биосферный заповедник имени профессора В.В. Алехина".

Согласно пункту 8 Устава учреждение является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий федеральных органов государственной власти.

Предметом деятельности учреждения является осуществление работ и оказание услуг, направленных на сохранение природных комплексов и объектов, расположенных на территории заповедника в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Минприроды России, Положением о заповеднике, иными нормативными правовыми актами и Уставом (пункт 19 Устава).

Одним из основных видов деятельности учреждения является выявление и пресечение нарушений установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов.

Руководство учреждением осуществляется директором, который в силу положений подпункта 19 пункта 34 Устава организует и обеспечивает необходимые согласования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Анализ приведенных норм земельного законодательства и законодательства в сфере охраны природы позволяет согласиться с выводом суда о том, что необходимость согласования с заказником вопросов хозяйственной деятельности не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Правильным является и вывод суда об отсутствии неясности оспариваемых положений в их правоприменении, поскольку регламентация деятельности федерального государственного бюджетного учреждения "Центрально-черноземный государственный природный биосферный заповедник имени профессора В.В. Алехина" установлена приказом Росприроднадзора от 18 июня 2007 г. N 169 "О совершенствовании организации научно-исследовательской и научно-технической деятельности заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора".

Таким образом, обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном истолковании приведенных выше норм материального права, полностью повторяют позицию административных истцов в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении и не могут служить поводом для его отмены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Курского областного суда от 20 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мезенцевой Светланы Николаевны, Огнева Вадима Юрьевича, Зуборевой Жанны Анатольевны, Ульянова Павла Сергеевича без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.