Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 ноября 2019 г. N АПЛ19-413 Решение суда первой инстанции об отказе в иске о признании недействующими Свода правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012), утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 29 декабря 2011 г. N 635/10, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19 ноября 2019 г. N АПЛ19-413

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Крупнова И.В.

при секретаре Шолгиной Н.И.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" о признании недействующими свода правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012), утверждённого приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/10, пункта 5.42 данного свода правил по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2019 г. по делу N АКПИ19-486, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" Васильева А.Г., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Моренковой В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Министерство регионального развития Российской Федерации (далее также - Минрегион России) приказом от 29 декабря 2011 г. N 635/10 утвердило свод правил "СНиП 31-06-2009 "Общественные здания и сооружения" (СП 118.13330.2012) (далее - Свод правил). Свод правил зарегистрирован Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), опубликован в печатном издании "Минрегион России", 2011.

Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России) от 3 декабря 2016 г. N 876/пр утверждены изменения N 2 к Своду правил, которые опубликованы в издании "Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации" (2017, N 2) и размещены на сайте данного министерства в сети "Интернет".

Пункт 5.42 Свода правил в настоящее время действует в редакции приказа Минстроя России от 3 декабря 2016 г. N 876/пр и помимо прочего определяет, что детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода (абзац третий).

Общество с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Свода правил и абзаца третьего пункта 5.42 этого акта. В обоснование заявленного требования указало, что Свод правил имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, однако в нарушение требований Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован. Кроме того, пункт 5.42 Свода правил в части предписания о том, что детские игровые зоны следует размещать не выше второго этажа и не далее 20 м от эвакуационного выхода, не соответствует требованиям, предъявляемым к зданиям и сооружениям, изложенным в статье 8 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ), что нарушает право Общества на осуществление предпринимательской деятельности по организации детских игровых зон.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество не согласилось с вынесенным решением суда первой инстанции, полагая его необоснованным и незаконным в связи с нарушением судом первой инстанции норм материального права; просит данное решение отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Ссылается на то, что оспариваемый пункт Свода правил не соответствует пункту 2 статьи 4, статье 12 Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 162-ФЗ), поскольку носит обязательный характер; вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части акт не является нормативно-правовым, не мотивирован; Минрегион России полномочиями на издание сводов правил, носящих обязательный характер, не обладает; возможность обеспечения безопасного нахождения в здании и сооружении детей должна рассматриваться в каждом конкретном случае с учётом конструктивных элементов здания.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения не находит.

На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.

Правила разработки сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 "О порядке разработки и утверждения сводов правил".

В силу пункта 2 названных правил разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Минрегион России на время издания оспариваемого акта являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учёта и технической инвентаризации объектов капитального строительства), и осуществлял разработку и утверждение сводов правил и других нормативных технических документов добровольного применения в области градостроительной деятельности, эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1, подпункт 5.3.15 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40).

С 29 сентября 2015 г. правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, устанавливает Федеральный закон N 162-ФЗ, направленный, как это следует из его статьи 1, на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации и на урегулирование отношений в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации.

В силу пункта 7 статьи 10 названного закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.

Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона N 162-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее также - Правила разработки).

Согласно пункту 3 названных правил разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.

Пункт 13 этого же нормативного правового акта определяет, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации. Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14).

Таким органом в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), зарегистрировавшее Свод правил.

В настоящее время принятие сводов правил и других нормативно-технических документов добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ, отнесено к компетенции Минстроя России (подпункт 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038).

На основании изложенного выше суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что Свод правил, включая последующие изменения к нему, утверждён полномочным федеральным органом исполнительной власти и введён в действие с соблюдением установленного порядка.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Свод правил имеет признаки нормативного правового акта и содержит нормативные предписания, в связи с чем подлежит государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию как нормативный правовой акт, а вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части акт не является нормативным правовым, не мотивирован, лишены правовых оснований и опровергаются содержанием обжалуемого решения.

Пункт 12 статьи 2 Федерального закона N 162-ФЗ определяет, что свод правил - это документ по стандартизации, утверждённый федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Таким образом, Свод правил, относящийся к числу документов стандартизации, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа.

В силу статьи 5.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом N 384-ФЗ, принятым в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды.

Федеральный закон N 384-ФЗ определяет, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований названного закона и требований стандартов и сводов правил, включённых в указанные в частях 1 и 7 статьи 6 данного закона перечни, или требований специальных технических условий (часть 2 статьи 5).

Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ, утверждает Правительство Российской Федерации (часть 1 статьи 6 поименованного закона).

Частью 4 этой же правовой нормы установлено, что национальные стандарты и своды правил, включённые в указанный в части 1 данной статьи перечень, являются обязательными для применения, за исключением случаев осуществления проектирования и строительства в соответствии со специальными техническими условиями.

В перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 (далее - Перечень N 1521), включены отдельные положения Свода правил, в том числе пункта 5.42, соблюдением требований которых обеспечивается безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и с сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

При таких данных обоснован вывод суда о том, что требование пункта 5.42 Свода правил о запрете размещения в торгово-развлекательных комплексах, многофункциональных центрах детских игровых зон выше второго этажа и далее 20 м от эвакуационного выхода является обязательным. Оспариваемое положение направлено на обеспечение безопасного нахождения в здании и сооружении детей, в том числе безопасности их жизни и здоровья, что, в свою очередь, обеспечивает возможность своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни или здоровью.

Документом по стандартизации является документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается Федеральным законом N 162-ФЗ (пункт 1 статьи 2 этого закона).

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что к числу общих принципов стандартизации относится добровольное применение документов в области стандартизации и к компетенции Минстроя России отнесено принятие сводов правил и других нормативно-технических документов лишь добровольного применения, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку оспариваемое положение приобрело обязательный характер, как уже указывалось выше, после того как во исполнение требований части 1 статьи 6 Федерального закона N 384-ФЗ оно было включено Правительством Российской Федерации в Перечень N 1521.

Судом проверено и обоснованно подтверждено соответствие оспариваемого положения пункта 5.42 Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.

Так, согласно пункту 4 статьи 8 Федерального закона N 384-ФЗ одним из требований пожарной безопасности является эвакуация людей (с учётом особенностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара.

Пункт 4 статьи 17 названного закона определяет, что для обеспечения пожарной безопасности здания и сооружения в проектной документации должны быть обоснованы расположение, габариты и протяжённость путей эвакуации людей (в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения) при возникновении пожара, обеспечение противодымной защиты путей эвакуации, характеристики пожарной опасности материалов отделки стен, полов и потолков на путях эвакуации, число, расположение и габариты эвакуационных выходов.

Требования пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам предусмотрены также Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в силу частей 1, 2 статьи 89 которого эвакуационные пути в зданиях и сооружениях и выходы из зданий и сооружений должны обеспечивать безопасную эвакуацию людей. Размещение помещений с массовым пребыванием людей, в том числе детей и групп населения с ограниченными возможностями передвижения, и применение пожароопасных строительных материалов в конструктивных элементах путей эвакуации должны определяться техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Оспоренное нормативно-техническое установление согласуется и с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 162-ФЗ, согласно которому цели стандартизации достигаются путём реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях (подпункт 2).

Отказывая в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Российской Федерации правильно исходил из того, что разработка и утверждение Свода правил осуществлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленной сфере деятельности, оспоренное положение направлено на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности и возможности своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни или здоровью, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает права и законные интересы административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого в части Свода правил, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что возможность своевременной эвакуации детей в случае возникновения пожара, задымления, иной ситуации, угрожающей их жизни и здоровью, при соблюдении общих норм, утверждённых действующим законодательством, и при соблюдении требований, закреплённых в нормативных правовых актах, должна рассматриваться в каждом конкретном случае с учётом конструктивных элементов здания, по сути, сводится к несогласию с судебными постановлениями, вынесенными в отношении Общества по конкретному гражданскому делу, и не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренного положения Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Утверждение в апелляционной жалобе о необоснованности обжалуемого решения несостоятельно. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Сити-Инвест" - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

И.В. Крупнов