Решение Алтайского краевого суда от 14 мая 2009 г. N 3-31/2009 Суд удовлетворил заявленные требования прокурора, поскольку Управление ветеринарии Алтайского края и его начальник не могут быть отнесены к числу субъектов, управомоченных на принятие нормативных правовых актов, а установление правил ветеринарии и правовое регулирование вопросов государственного ветеринарного надзора относится к ведению Российской Федерации (извлечение)

Решение Алтайского краевого суда от 14 мая 2009 г. N 3-31/2009
(извлечение)

ГАРАНТ:

Определением СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 августа 2009 г. N 51-Г09-13 настоящее решение оставлено без изменения, кассационная жалоба управления ветеринарии Алтайского края - без удовлетворения

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Алтайского края в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующими пункта 1 в части слов "и вывоз из Алтайского края", пункта 4 в части слов "и вывоз из Алтайского края", абз.1 пункта 16 в части слов "(вывозе)", пункта 17 в части слов "(вывоз)", абз.4 пункта 18 в части слов "заготовке, переработке, хранении, перевозке и", абз.1 пункта 24 в части слов "(вывоз)", абз.4 пункта 24 в части слов "(вывозу)", абз.3, 5 пункта 32 в части слов "вывоз из Алтайского края" Административного регламента по предоставлению управлением ветеринарии Алтайского края государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз в Алтайский край и вывоз из Алтайского края животных, продукции, сырья животного происхождения и кормов, утвержденного приказом управления ветеринарии Алтайского края от 16 октября 2008 года N 196-п, установил:

Приказом Управления ветеринарии Алтайского края от 16 октября 2008 года N 196-п утвержден Административный регламент по предоставлению управлением ветеринарии Алтайского края государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз в Алтайский край и вывоз из Алтайского края животных, продукции, сырья животного происхождения и кормов (далее по тексту Административный регламент).

Административный регламент опубликован в Сборнике законодательства Алтайского края N 152 ч.4 за декабрь 2008, что в силу п. 1 ч. 2 ст. 33 Закона Алтайского края от 09.11.2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" является официальным опубликованием нормативных правовых актов Алтайского края.

Пунктами 1, 2, 4 Административного регламента предусмотрено оказание управлением ветеринарии Алтайского края юридическим и физическим лицам, индивидуальным предпринимателям (далее - заявитель) государственной услуги по выдаче разрешения на вывоз из Алтайского края животных, продукции, сырья животного происхождения.

В соответствии с абз.1 пункта 16 Административного регламента для получения указанного разрешения заявитель после согласования с главным государственным ветеринарным инспектором района (города) направляет в управление ветеринарии Алтайского края запрос о ввозе (вывозе) подконтрольного груза.

В запросе на ввоз (вывоз) водных биологических ресурсов указывается их вид и районы вылова (добычи), кроме того, номер разрешения территориального органа Россельхознадзора на право добычи (вылова) продукции из водных биологических ресурсов, в регионе деятельности которых осуществлялась их заготовка, с указанием конкретного предприятия (пункт 17 Административного регламента).

Пунктом 18 Административного регламента установлено, что заявители (или уполномоченные ими лица) представляют в Управление вместе с запросом наряду с другими документами копию ветеринарного регистрационного удостоверения (при заготовке, переработке, хранении, перевозке и реализации продуктов животного происхождения).

Согласно абз. 1, 4 п. 24 Административного регламента, одним из оснований для отказа в выдаче разрешения на ввоз (вывоз) подконтрольных грузов является несоответствие заявленного к ввозу (вывозу) объема продуктов животного происхождения (сырья животного происхождения) производственным мощностям заявленных предприятий.

В силу абз. 3, 5 п. 32 Административного регламента, конечным результатом предоставления заявителю государственной услуги является направление (выдача) письменного разрешения на вывоз из Алтайского края подконтрольных грузов либо направление копии уведомления об отказе в выдаче данного разрешения.

Прокурор Алтайского края обратился в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о признании недействующими п. 1 в части слов "и вывоз из Алтайского края", п. 4 в части слов "и вывоз из Алтайского края", абз. 1 п. 16 в части слов "(вывозе"), п. 17 в части слов "(вывоз)", абз. 4 п. 18 в части слов "заготовке, переработке, хранении, перевозке и", абз. 1 п. 24 в части слов "(вывоз)", абз. 4 п. 24 в части слов "(вывозу)", абз. 3, 5 п. 32 в части слов "вывоз из Алтайского края" Административного регламента.

Заявленные требования мотивированы тем, что оспариваемые нормы Административного регламента противоречат действующему законодательству по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О ветеринарии" от 14.05.1993 года N 4979-1 ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Положениями указанного закона, а также Закона Алтайского края "О ветеринарии" от 13.11.1998 года N 59-ЗС, Приказа Минсельхоза от 16.11.2006 года N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" (далее по тексту Правила) не предусмотрено обязательное получение физическими и юридическими лицами в органах, входящих в систему Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, разрешения на вывоз продукции животного происхождения за пределы территории края, а также осуществление государственной ветеринарной службой края соответствующей государственной услуги.

Согласно ст. 15 Закона Алтайского края "О ветеринарии", получение письменного разрешения главного государственного ветеринарного инспектора края обязательно лишь при ввозе на территорию края здоровых животных, продуктов и сырья животного происхождения, безопасных в ветеринарно-санитарном отношении, из благополучных по заразным болезням животных регионов России.

По мнению прокурора, пунктом 2.4 Правил предусмотрено получение разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, но только подведомственными данному органу учреждениями, а пункт 2.7 Правил предусматривает выдачу физическим и юридическим лицам ветеринарных сопроводительных документов при неблагополучии территории Российской Федерации по карантинным болезням животных.

Прокурор также указал, что оказание физическим и юридическим лицам государственной услуги по выдаче разрешения на вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения за пределы территории края направлено на регулирование порядка осуществления государственного ветеринарного надзора, т.е. деятельности государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

Между тем, федеральное законодательство не относит регулирование порядка осуществления государственного ветеринарного надзора, равно как и утверждение санитарных и ветеринарных норм и правил в отношении продукции животного происхождения, вывозимой за пределы территории субъекта Российской Федерации, к компетенции исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следовательно, управление ветеринарии Алтайского края не является органом государственной власти, правомочным регулировать порядок осуществления государственного ветеринарного надзора, а также принимать нормативные правовые акты, устанавливающие ветеринарные нормы и правила, не предусмотренные федеральным законодательством.

Мотивируя свое требование о признании недействующим абз.4 п. 18 Административного регламента, прокурор ссылается на то, что положениями ст.ст. 4, 12 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", Постановления Правительства РФ от 13.08.97 года N 1013, постановления Госстандарта РФ от 28.04.99 года N 21 "Об утверждении Правила проведения сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья" предусмотрена обязанность по получению ветеринарного регистрационного удостоверения на продукцию животноводства лишь при проведении работ по сертификации данной продукции с целью определения возможности для ее реализации.

Необходимость получения ветеринарного регистрационного удостоверения физическим и юридическим лицам, осуществляющим заготовку, переработку, хранение и перевозку продуктов и сырья животного происхождения, нормативными правовыми актами Российской Федерации не предусмотрена.

В соответствии с ч. 3 ст. 16 Закона Алтайского края "О ветеринарии" на физических и юридических лиц возлагалась обязанность по получению ветеринарного регистрационного удостоверения при осуществлении деятельности по заготовке, переработке, хранению и перевозке продуктов и сырья животного происхождения. Однако, вступившим в законную силу решением Алтайского краевого суда от 29.01.2009, данная норма по заявлению прокуратуры края в части слов "заготовку, переработку, хранение, перевозку и" признана недействующей.

В судебном заседании прокуроры П.Е.В., С.-А.Т.Ф. поддержали заявленные требования по основаниям, указанным в заявлении, а также в связи с тем, что управление ветеринарии Алтайского края и его начальник не управомочены на принятие правовых актов нормативного характера.

В судебном заседании представители управления ветеринарии Алтайского края М.А.В., Л.Е.А., Ш.А.Н., возражали против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на положения п. 2.4 Приказа Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 года N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов", предусматривающие выдачу руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии разрешений на вывоз с территории субъекта Российской Федерации животных, продукции, сырья животного происхождения и кормов и форму N 2 Приложения N 2 к этому приказу. Считают, что управление правомочно принимать нормативные правовые акты в области ветеринарии, поскольку ветеринарное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в соответствии с п. 2.2.5 Положения об управлении ветеринарии Алтайского края, утвержденного постановлением администрации Алтайского края от 7 ноября 2006 года N 449 управление ветеринарии Алтайского края вправе принимать правовые акты по вопросам, отнесенным к сфере ветеринарии.

Начальник управления ветеринарии Алтайского края, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в судебное заседание не явился. Суд считает возможным рассмотреть дело в его отсутствие, поскольку он надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания, имеется заявление о рассмотрении дела в его отсутствие.

Выслушав прокурора, представителей управления ветеринарии Алтайского края М.А.В., Л.Е.А., Ш.А.Н., изучив материалы дела, суд считает, что заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации, ст. 2 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно.

Согласно п. 4 ст. 78 "Устава (Основного закона) Алтайского края", система органов исполнительной власти Алтайского края устанавливается законами Алтайского края.

В силу ст. 1, п. 3 ст. 3 Закона Алтайского края "О системе органов исполнительной власти Алтайского края" систему органов исполнительной власти составляет Администрация Алтайского края и иные органы исполнительной власти Алтайского края, образуемые администрацией Алтайского края; Положение об органах исполнительной власти Алтайского края утверждается главой администрации края.

Постановлением Администрации Алтайского края от 7 ноября 2006 года N 449 утверждено Положение об управлении ветеринарии Алтайского края (далее по тексту - Положение), которое согласно п. 1.1 Положения является органом исполнительной власти Алтайского края, осуществляющим функции надзора и контроля в области предупреждения болезней животных и их лечения, выпуска полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животного происхождения и защиты населения от болезней, общих для человека.

В перечне полномочий Управления ветеринарии Алтайского края и начальника этого Управления, предусмотренном п. 2.1 и 3.5.13 Положения, отсутствуют полномочия на принятие нормативных правовых актов.

Между тем, в силу ст.1 Закона Алтайского края "О правотворческой деятельности" правотворческими органами являются Губернатор Алтайского края, органы законодательной и исполнительной власти Алтайского края, уполномоченные на принятие нормативных правовых актов.

Таким образом, поскольку в Положении не предусмотрены полномочия на принятие нормативных правовых актов, то Управление ветеринарии Алтайского края и его начальник не могут быть отнесены к числу субъектов, управомоченных на принятие нормативных правовых актов.

Данный вывод согласуется и с положениями п. 1 ст.3 и п. 2 ст. 5 Закона Алтайского края "О правотворческой деятельности" и п.п. 2.1 и 2.2 Положения об управлении ветеринарии Алтайского края, которыми не предусмотрены полномочия по нормативно - правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

В соответствии с со ст. 2 Закона РФ "О ветеринарии" (далее по тексту - закон N 4979-1) ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу ст.3 закона N 4979-1 к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии отнесено решение только тех вопросов, решение которых не отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно пп. 49, 49.1 п. 2 ст. 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 года N 450 "О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию, по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса. В компетенцию указанного Министерства входят полномочия по принятию нормативных правовых актов, в том числе правил ветеринарии.

Так, Приказом Минсельхоза РФ от 16.11.2006 N 422 утверждены Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов. Пунктом 2.4 этих Правил установлено, что при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, из формы N 2 Приложения N 2 к Правилам также следует, что в особых отметках ветеринарного свидетельства следует указать дату и номер разрешения на вывоз продукции за пределы территории.

Указанные документы предназначены удостоверять безопасность в ветеринарном отношении сопровождаемых продуктов животноводства, выдаются в целях предупреждения и пресечения нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии, что относится к функциям государственного ветеринарного надзора.

В соответствии со ст. 8 закона N 4979-1 государственный ветеринарный надзор направлен на разработку ветеринарных правил, других нормативных актов, обязательных для выполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 настоящего закона, а также другими лицами в порядке, определяемом положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Согласно п. 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года N 706 (далее по тексту - Положение), государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением, в том числе, требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок.

В силу п. 8 Положения, государственный ветеринарный надзор на объектах, указанных в статье 5 Положения, осуществляется в виде проверок поднадзорных объектов, осуществляемых государственными ветеринарными инспекторами. Цели, объем и периодичность проверок, порядок оформления по их результатам соответствующих документов и принятие решений, а также порядок осуществления мер по пресечению выявленных нарушений ветеринарного законодательства Российской Федерации определяются правилами, инструкциями и другими нормативными документами, издаваемыми и утверждаемыми в установленном порядке Департаментом ветеринарии Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации на основе действующего законодательства (пункт 8).

Права и обязанности должностных лиц Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, осуществляющих государственный ветеринарный надзор, в том числе главных государственных ветеринарных инспекторов субъектов Российской Федерации предусмотрены пунктом 12 Положения и среди них отсутствуют полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов в установленной сфере деятельности.

Анализ вышеуказанных положений законодательства о ветеринарии свидетельствует о том, что установление правил ветеринарии и правовое регулирование вопросов государственного ветеринарного надзора относится к ведению Российской Федерации и, следовательно, не относится к ведению субъекта Российской Федерации.

В соответствии с ч.2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку в данном случае установлено, что Административный регламент принят не управомоченным органом и с превышением компетенции, то заявление прокурора подлежит удовлетворению.

В силу ч.1 ст.103 ГПК РФ, п.п.6 п.1 ст.333.19 Налогового кодекса Российской Федерации с управления ветеринарии Алтайского края в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина в размере 2 000 рублей.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд решил:

Заявление прокурора Алтайского края удовлетворить. Признать недействующими пункт 1 в части слов "и вывоз из Алтайского края", пункт 4 в части слов "и вывоз из Алтайского края", абз.1 пункта 16 в части слов "(вывозе)", пункт 17 в части слов "(вывоз)", абз.4 пункта 18 в части слов "заготовке, переработке, хранении, перевозке и", абз.1 пункта 24 в части слов "(вывоз)", абз.4 пункта 24 в части слов "(вывозу)", абз. 3, 5 пункта 32 в части слов "вывоз из Алтайского края" Административного регламента по предоставлению управлением ветеринарии Алтайского края государственной услуги по выдаче разрешений на ввоз в Алтайский край и вывоз из Алтайского края животных, продукции, сырья животного происхождения и кормов, утвержденного приказом управления ветеринарии Алтайского края от 16 октября 2008 года N 196-п со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Взыскать с управления ветеринарии Алтайского края в доход федерального бюджета судебные расходы в виде государственной пошлины в размере 2 000 рублей.

На решение может быть подана кассационная жалоба, а прокурором принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его изготовления в окончательной форме через Алтайский краевой суд.