Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2019 г. N 74-АПА19-10 Решение о признании частично не действующим абзаца 8 пункта 7.1 раздела VII Программы, утв. постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 г. N 18 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2019 г. N 74-АПА19-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Саха (Якутия), поданного в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании абзаца 8 пункта 7.1 раздела VII Программы, утвержденной постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" по апелляционной жалобе Правительства Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 июля 2019 года, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

установила:

постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов (далее - Территориальная программа).

Согласно абзацу 8 пункта 6.1 раздела VI Территориальной программы нормативы объёма медицинской помощи используются в целях планирования и финансово-экономического обоснования размера подушевых нормативов финансового обеспечения, предусмотренных Программой, и составляют: для специализированной медицинской помощи в стационарных условиях за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов на 2019 - 2021 годы - 0,0146 случая госпитализации на 1 жителя; в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования на 2019 год - 0,195 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо, на 2020 год - 0,195 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо, на 2021 год - 0,195 случая госпитализации на 1 застрахованное лицо.

В соответствии с абзацем 8 пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи на 2019 год составляют на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, за счет средств соответствующих бюджетов - 256 377,79 рублей, за счет средств обязательного медицинского страхования - 86 905,05 рублей.

Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18 опубликовано на "Официальном интернет-портале правовой информации" www.pravo.gov.ru 11 февраля 2019 года и в газете "Якутские ведомости" (приложении к газете "Якутия") от 15 февраля 2019 года N 5.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в интересах неопределённого круга лиц в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими абзац 7 (фактически является абзацем 8) пункта 6.1 раздела VI и абзац 7 (фактически является абзацем 8) пункта 7.1 раздела VII постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18 "Об утверждении Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов".

В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что оспариваемыми нормами средние нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи установлены в меньшем размере, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506 (далее - Федеральная программа).

По мнению административного истца, Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права жителей Республики Саха (Якутия) на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации правом произвольно занижать нормативы финансирования оказания бесплатной медицинской помощи не наделены.

Определением суда первой инстанции от 16 июля 2019 года принят отказ заместителя прокурора от части административных исковых требований, производство по делу в части оспаривания абзаца 7 пункта 6.1 раздела VI Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Республике Саха (Якутия) на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, утверждённой Правительством Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18 прекращено.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 июля 2019 года административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) удовлетворено, абзац 7 (фактически является абзацем 8) пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы, утверждённой постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18, в части оказания медицинской помощи на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях) за счёт средств обязательного медицинского страхования, признан недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Правительство Республики Саха (Якутия) просит решение суда отменить, ввиду нарушения судом норм материального и процессуального права и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, заместителем прокурора Республики Саха (Якутия) представлены возражения об их несостоятельности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, своих представителей не направили. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, не находит оснований для отмены судебного решения, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ, пункт 3 статьи 1).

В соответствии со статьей 19 названного Закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе, в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно пункту 3 части 1 статьи 16 названного Федерального закона относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Между тем федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ) и в связи с этим, включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.

В силу частей 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании. Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 6 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, в том числе: утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования, и реализация базовой программы обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в пределах и за счет субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования; утверждение дифференцированных подушевых нормативов финансового обеспечения обязательного медицинского страхования (далее - дифференцированные подушевые нормативы) на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с правилами обязательного медицинского страхования, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, для страховых медицинских организаций.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования (пункт 2 статьи 8 Федерального закона N 326-ФЗ).

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных названным Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3); базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счет средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (пункт 8 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования (пункт 9 статьи 3, часть 1 статьи 36).

Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо. Указанные в данной части значения нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения (часть 2 статьи 36).

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объема страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 3 статьи 36, абзац 29 раздела VII Федеральной программы).

В частности, ее разделом VII установлено, что подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделами VI и VII Федеральной программы, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 г. N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской федерации в сфере обязательного медицинского страхования".

Содержание приведенных норм федерального законодательства, согласно которым субъекты Российской Федерации вправе предусмотреть при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, дополнительные виды, условия и объемы оказания медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усредненных показателей, утвержденных стандартами медицинской помощи, а также дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, подтверждает вывод суда первой инстанции о том, что программа должна соответствовать Федеральной программе, предусматривающей нормативы, которые рассчитаны как средние показатели и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.

Сравнительный анализ оспариваемых положений Территориальной программы с нормами Федеральной программы, позволил суду первой инстанции сделать правильный вывод об установлении Правительством Республики Саха (Якутия) подушевых нормативов финансирования в меньшем объеме по сравнению с нормативами, утвержденными Правительством Российской Федерации, то есть установление нормативов с нарушением требований федерального законодательства, что явилось основанием для признания оспариваемых положений недействующими.

Таким образом судом правомерно признана недействующей оспариваемая норма пункта 7.1 раздела VII Территориальной программы, утверждённой постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 5 февраля 2019 года N 18, в части оказания медицинской помощи на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях) за счёт средств обязательного медицинского страхования, как не соответствующая требованиям вышеприведенных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи, имеющих большую юридическую силу и нарушающая права неопределенного круга лиц - жителей Республики Саха (Якутия) на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации от 10 декабря 2018 года N 1506.

Доводы апелляционной жалобы Правительства Республики Саха (Якутия) о том, что субъект Российской Федерации вправе был корректировать нормативы с учетом структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой дана надлежащая правовая оценка, что нашло мотивированное, обстоятельное отражение в судебном акте, в связи с чем не могут являться основаниями к отмене решение суда.

Является несостоятельной и ссылка представителя Правительства Республики Саха (Якутия) в апелляционной жалобе на то, что оспариваемая норма не нарушает права жителей Республики Саха (Якутия), поскольку разница между федеральным нормативом финансового обеспечения стационарной помощи и фактически сложившимся в республике нивелируется за счет оказания мало затратной стационарной помощи в участковых больницах республики, так как федеральным законодательством гарантируется право на получение бесплатной медицинской помощи в объеме гарантированном Федеральной программой и уменьшение финансирования бесплатной медицинской помощи федеральным законодательством не предусмотрено.

Другие доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, в связи с чем оснований для ее удовлетворения и отмены судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статей 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.