Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2019 г. N 72-АПА19-5 Решение суда о признании не действующим в части приказа Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 20 декабря 2018 г. N 719-НПА "Об утверждении производственных программ и установлении тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), подвоз воды и водоотведение для ресурсоснабжающих организаций, осуществляющих на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, на 2019-2023 гг." оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2019 г. N 72-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Тепловодоканал" о признании не действующим в части приказа Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края от 20 декабря 2018 г. N 719-НПА "Об утверждении производственных программ и установлении тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), подвоз воды и водоотведение для ресурсоснабжающих организаций, осуществляющих на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, на 2019-2023 годы"

по апелляционной жалобе Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 29 июля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя акционерного общества "Тепловодоканал" Ильина Я. С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее также - РСТ Забайкальского края, тарифный орган) от 20 декабря 2018 г. N 719-НПА "Об утверждении производственных программ и установлении тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), подвоз воды и водоотведение для ресурсоснабжающих организаций, осуществляющих на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, на 2019-2023 годы" (далее - Приказ N 719-НПА) утверждена производственная программа акционерного общества "Тепловодоканал" (далее - АО "Тепловодоканал", Общество), осуществляющего на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" деятельность в сфере водоснабжения на 2019-2023 гг., согласно приложению N 1; установлены тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) для АО "Тепловодоканал", осуществляющего на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" деятельность в сфере водоснабжения, на 2019-2023 гг. с календарной разбивкой согласно приложению N 3; установлены долгосрочные параметры регулирования для формирования тарифов на водоснабжение для АО "Тепловодоканал", осуществляющего на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район", деятельность в сфере водоснабжения, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2019-2023 гг., согласно приложению N 5.

АО "Тепловодоканал" обратилось в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением о признании приложения N 3 к Приказу N 719-НПА недействующим, ссылалось на допущенные тарифным органом при установлении экономически обоснованного уровня тарифов нарушения положений пунктов 29, 52 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" (далее - Основы ценообразования).

По мнению административного истца, при определении расходов на оплату труда работников АО "Тепловодоканал" тарифный орган необоснованно не применил межразрядные коэффициенты, предусмотренные Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017-2019 гг., утвержденным Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 г. (далее также - Отраслевое тарифное соглашение, ОТС), сославшись на постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 г. N 583 "О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений", не подлежащее применению, что повлекло существенное занижение этих расходов, учитываемых в составе необходимой валовой выручки (далее также - НВВ).

Решением Забайкальского краевого суда от 29 июля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: приложение N 3 к Приказу N 719-НПА признано не действующим с даты его принятия; на РСТ Забайкальского края возложена обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт.

В апелляционной жалобе РСТ Забайкальского края просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. В обоснование указывает, что направленные административным истцом в рамках тарифной заявки приложения к приказу об утверждении с 1 января 2019 г. штатного расписания не содержали приложения об утверждении тарифных сеток работников. Утверждение тарифов на 2019 г. базировалось на основе фактических данных за 2017 г., в котором у Общества действовали тарифные коэффициенты, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2001 г. N 775 "О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы", утратившим силу в 2006 г. Обращает внимание, что коллективный договор между администрацией и трудовым коллективом АО "Тепловодоканал" на 2017-2019 гг. зарегистрирован только администрацией муниципального района "Каларский район". При этом в коллективном договоре содержится 18-ти разрядная тарифная сетка, в то время как Отраслевым тарифным соглашением предусмотрено только 9 квалификационных уровней.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и АО "Тепловодоканал" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Государственное регулирование тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в соответствии с положениями Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении), Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения и Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения", а также Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э (далее - Методические указания).

Установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, в том числе тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение), относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1 статьи 5, пункт 1 части 2 статьи 31 Закона о водоснабжении и водоотведении).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме, процедуре принятия и порядку опубликования, и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с пунктом 25 Правил регулирования тарифов орган регулирования тарифов проводит экспертизу предложений об установлении тарифов в части обоснованности расходов, учтенных при расчете тарифов, корректности определения параметров расчета тарифов и отражает ее результаты в своем экспертном заключении.

Решения правления (коллегии) органа регулирования тарифов принимаются на основании представляемых регулируемой организацией материалов и экспертного заключения органа регулирования тарифов.

Согласно пункту 30 Правил регулирования тарифов орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена.

АО "Тепловодоканал" является ресурсоснабжающей организацией, осуществляющей на территории муниципального образования городское поселение "Оловяннинское" муниципального района "Оловяннинский район" регулируемую деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения; участником Отраслевого тарифного соглашения не является.

На основании заявления АО "Тепловодоканал" от 28 апреля 2018 г. приказом РСТ Забайкальского края от 14 мая 2018 г. N 98 открыто дело об установлении тарифов, выборе метода регулирования тарифов; в соответствии с приказом РСТ Забайкальского края от 28 мая 2018 г. N 15-ЖКУ проведена плановая выездная проверка финансово-хозяйственной деятельности Общества за 2017 г.; также специалистами тарифного органа проведена экспертиза представленных Обществом документов и подготовлено экспертное заключение, согласно которому указанные тарифы установлены с применением метода индексации, при установлении тарифов на 2019 г. в составе НВВ Общества снижены затраты по статье расходы на оплату труда.

Обращаясь в суд с данным административным исковым заявлением, АО "Тепловодоканал" указывало на допущенное тарифным органом нарушение порядка расчета расходов на оплату труда, что привело к установлению экономически необоснованных тарифов на питьевую воду (питьевое водоснабжение).

Разрешая административное дело, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемые Обществом тарифы, установленные из неверно определенного размера необходимой валовой выручки, являются экономически необоснованными, рассчитаны РСТ Забайкальского края с нарушением норм тарифного регулирования в сфере водоснабжения, Постановление N 719-НПА в оспариваемой части по своему содержанию не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушает права административного истца.

Судебная коллегия полагает необходимым согласиться с данными выводами суда первой инстанции и отклоняет доводы апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Согласно пунктам 29, 74 Основ ценообразования тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего вида регулируемой деятельности, и расчетного объема отпуска воды. При установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов и нормативную прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль гарантирующей организации.

Текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение электрической энергии и топлива (пункт 58 Основ ценообразования).

Величина текущих расходов регулируемой организации определяется в соответствии с пунктами 58-65 Основ ценообразования.

В соответствии с пунктом 45 Методических указаний операционные расходы на первый год досрочного периода регулирования рассчитываются с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с пунктами 17-26 названных Методических указаний.

К числу таких расходов отнесены расходы на плату труда и отчисления на социальные нужды производственного, ремонтного и административно-управленческого персонала (пункты 39-41 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 52 Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с методическими указаниями с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и плановым и (или) фактическим уровнем фонда оплаты труда, сложившимся за последний расчетный период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Согласно пункту 17 Методических указаний при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с приложениями 2.2, 2.2.1 к данным Методическим указаниям.

При этом установлено, что при определении расходов на оплату труда в порядке приоритетности используются следующие сведения: параметры отраслевого тарифного соглашения; параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение); размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и фондов оплаты труда в других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, плановое значение индекса потребительских цен; условия коллективного договора; прогнозный индекс потребительских цен.

Из пункта 2.8 Отраслевого тарифного соглашения, следует, что расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, и включают в себя: тарифную составляющую расходов (средств), направляемых на оплату труда, которая рассчитывается исходя из суммы месячных тарифных ставок (должностных окладов) (пункт 2.8.1); выплаты компенсационного и стимулирующего характера (компенсации, премирование работников, доплаты, надбавки и другие выплаты), включенные в состав средств на оплату труда работников, устанавливаются коллективными договорами, локальными нормативными актами организации (пункт 2.8.2).

Как уже указывалось, АО "Тепловодоканал" членом Отраслевого тарифного соглашения не является, однако на Общество в силу частей 7-9 статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), письма Министра труда и социальной защиты Российской Федерации от 3 февраля 2017 г. N 14-4/10/В-835 распространяется действие названного Отраслевого тарифного соглашения, как на организацию, не подавшую в течение 30 календарных дней со дня официального опубликования предложения о присоединении к указанному соглашению мотивированного письменного отказа от присоединения к нему.

В связи с этим РСТ Забайкальского края обоснованно применила нормы названного ОТС при расчете расходов на оплату труда Общества в части размера минимальной месячной тарифной ставки рабочего первого разряда в размере 10 303 руб. на 1 января 2019 г., закрепленной в пункте 2 приложения N 1 к Отраслевому тарифному соглашению.

При этом, как правильно указал суд первой инстанции, тарифным органом немотивированно не приняты во внимание положения Отраслевого тарифного соглашения, касающиеся размеров тарифных коэффициентов, применяемых для расчета тарифных ставок.

В приложении N 3 к ОТС установлены рекомендуемые размеры тарифных коэффициентов для организаций жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. При этом в примечании к приложению указано, что в организациях отрасли могут быть сохранены действующие системы оплаты труда и соотношения в размерах ставок и окладов внутри категорий персонала; внутренние диапазоны коэффициентов могут определяться работодателем самостоятельно.

Из пункта 1.2 Коллективного договора АО "Тепловодоканал", пункта 3.2 Положения об оплате труда работников АО "Тепловодоканал" следует, что для организации оплаты труда всех категорий работников (производственный, ремонтный, административный персонал) Обществом используется 18разрядная Единая тарифная сетка.

В составе тарифной заявки АО "Тепловодоканал" представило в РСТ Забайкальского края штатное расписание, в котором определены размеры тарифных коэффициентов, используемых для расчета размеров тарифных ставок по каждому из разрядов, исходя из минимальной месячной тарифной ставки рабочего первого разряда.

При этом представленные АО "Тепловодоканал" документы признаны тарифным органом достаточными, дополнительные документы на основании пункта 20 Правил регулирования тарифов не запрашивались.

Из экспертного заключения усматривается, что размеры тарифных коэффициентов, используемых тарифным органом в расчетах расходов на оплату труда, существенно ниже тарифных коэффициентов, как установленных в штатном расписании Общества, так и приведенных в Отраслевом тарифном соглашении. При этом, как правильно установлено судом первой инстанции, каких-либо мотивов, обоснований отклонения предложения АО "Тепловодоканал", неприменения положений ОТС, анализа экономической обоснованности предложения Общества в части установления размеров тарифных ставок, в том числе с учетом данных об организациях, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых условиях, расчета обоснованных тарифных коэффициентов либо средневзвешенного межразрядного коэффициента в экспертном заключении не приведено.

Названные сведения и выводы отсутствуют и в протоколе заседания Правления РСТ Забайкальского края от 20 декабря 2018 г. N 96.

Более того, как установлено судом, фактически в расчетах плановых затрат на оплату труда РСТ Забайкальского края использовались тарифные коэффициенты, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2006 г. N 256 "О размере тарифной ставки (оклада) первого разряда и о межразрядных тарифных коэффициентах Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений", которое постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 216 признано утратившим силу.

При таких данных суд пришел к правильному выводу об отсутствии надлежащего экономического обоснования рассчитанных РСТ Забайкальского края расходов на оплату труда, подлежащих включению в состав необходимой валовой выручки Общества, поскольку тарифным органом применен недействующий нормативный правовой акт, немотивированно отклонено предложение административного истца по размеру тарифных коэффициентов для всех категорий работников (производственный, ремонтный, административный персонал), не осуществлен расчет и обоснование применения тарифных коэффициентов в отношении каждого из разрядов либо средневзвешенного межразрядного коэффициента.

Ввиду изложенного, у суда первой инстанции имелись правовые основания для вывода о том, что оспариваемые Обществом тарифы на питьевую воду (питьевое водоснабжение) - приложение N 3 к Приказу N 719-НПА установлены из неверно определенного тарифным органом размера НВВ, и признания их не действующими с момента принятия.

Доводы РСТ Забайкальского края о несогласии с толкованием судом первой инстанции пункта 20 Правил регулирования тарифов, предусматривающего возможность, а не обязанность тарифного органа в случае возникновения необходимости уточнения предложения об установлении тарифов истребовать у регулируемой организации дополнительные сведения, поскольку все затраты носят заявительный характер, подлежат отклонению.

По общему правилу на тарифном органе не лежит безусловная обязанность запрашивать по собственной инициативе дополнительные документы. Вместе с тем, в контексте конкретных обстоятельств рассматриваемого дела тарифный орган в случае недостаточности обосновывающих документов должен был предложить Обществу представить дополнительные материалы.

Общими принципами организации экономических отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, помимо прочего, являются соблюдение баланса экономических интересов организаций, осуществляющих холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и их абонентов, обеспечение стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения (пункты 4 и 6 части 2 статьи 3 Закона о водоснабжении и водоотведении).

Исходя из указанных принципов, а также практики оценки обосновывающих материалов, подход тарифного органа должен быть предсказуемым для регулируемой организации и не создающим непреодолимых препятствий для установления экономически обоснованного тарифа.

Доводы апелляционной жалобы о том, что коллективный договор между администрацией и трудовым коллективом АО "Тепловодоканал" на 2017-2019 гг. зарегистрирован только администрацией муниципального района "Каларский район", не свидетельствуют о допущенных нарушениях и не могут быть приняты во внимание, поскольку регистрация упомянутого коллективного договора произведена по юридическому адресу Общества органом местного самоуправления муниципального района, наделенного соответствующими государственными полномочиями в сфере труда, в соответствии с положениями статьи 50 ТК РФ, пункта 6 части 1 статьи 1 Закона Забайкальского края от 16 ноября 2015 г. N 1245-ЗЗК "О внесении изменений в Закон Забайкальского края "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями в сфере государственного управления охраной труда".

Иные доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом судебном акте, не согласиться с которой у Судебной коллегии оснований не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права; предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Забайкальского краевого суда от 29 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.