Справка Архангельского областного суда от 17 декабря 2019 г. по результатам обобщения практики рассмотрения судами Архангельской области административных дел об оспаривании нормативных правовых актов

Справка
по результатам обобщения практики рассмотрения судами Архангельской области административных дел об оспаривании нормативных правовых актов

В соответствии с планом работы Архангельского областного суда на второе полугодие 2019 года изучена практика рассмотрения судами Архангельской области в 2018 году и первом полугодии 2019 года административных дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Ранее аналогичное обобщение проводилось во втором полугодии 2006 года. Отдельные вопросы, возникающие в судебной практике при рассмотрении административных дел данной категории, по заданию Верховного Суда Российской Федерации были обобщены в первом полугодии 2017 года. Обобщения практики рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды общественных отношений, проводились в январе, октябре 2014 года и июне 2017 года.

Цели обобщения:

- проверка правильности применения судами норм материального и процессуального права;

- выявление и анализ наиболее характерных ошибок, допускаемых при рассмотрении дел указанной категории;

- разрешение неясных и спорных вопросов, выработка практических рекомендаций для единообразного применения судами законодательства при оспаривании нормативных правовых актов.

В ходе обобщения были изучены справки, предоставленные районными (городскими) судами Архангельской области, административные дела указанной категории, проанализированы апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда, которыми отменялись решения судов Архангельской области.

Установлено, что за указанный период дела данной категории рассматривались Архангельским областным судом и 10 районными (городскими) судами Архангельской области (43,4% от общего количества районных (городских) судов области).

В течение исследуемого периода в Архангельский областной суд поступило 1 административное дело и 57 административных исковых заявлений об оспаривании нормативных правовых актов (в том числе, в форме электронного документа - 6 заявлений), из которых к производству суда приняты 1 административное дело и 51 административное исковое заявление. Рассмотрено по существу 44 административных дела, из них с вынесением решения 32 административных дела. При этом административные исковые заявления удовлетворены по 22 административным делам, отказано в удовлетворении административных исков по 10 административным делам. Производство по делу прекращено по 10 административным делам, в двух случаях административные дела объединены в одно производство. Остаток административных дел по состоянию на 1 июля 2019 года составил 8 дел, сроки рассмотрения которых не истекли.

В производстве районных (городских) судов Архангельской области в исследуемый период находилось 17 административных дел данной категории, из них рассмотрено по существу 14 административных дел, с вынесением решения - 9 административных дел. При этом административные исковые заявления удовлетворены по 2 административным делам, по 7 административным делам в удовлетворении административных исков отказано. Прекращено производство по 5 делам, в одном случае административные дела объединены в одно производство, передано по подсудности 2 административных дела.

Среди районных (городских) судов указанные показатели распределяются следующим образом:

суд	Количество дел	рассмотрено с вынесением решения		рассмотрено с вынесением определения
		Удовлетворено, в том числе частично	отказано в удовлетворении	о прекращении производства по делу	о передаче дела по подсудности в другой суд
Виноградовский	1	0	0	1	0
Коряжемский	1	0	0	1	0
Котласский	4 (2 объединены в одно производство)	0	2	1	0
Красноборский	1	1	0	0	0
Ломоносовский	1	0	0	0	1
Октябрьский	2	0	1	0	1
Пинежский	1	1	0	0	0
Приморский	3	0	1	2	0
Северодвинский	1	0	1	0	0
Холмогорский	1		1		0
Устьянский	1	0	1	0	0
Всего	17	2	7	5	2

При этом доля административных дел данной категории в процентном отношении к общему количеству оконченных производством Архангельским областным судом административных дел в 2018 году составила 2,1%, в первом полугодии 2019 года - 2,4%; доля административных дел данной категории в процентном отношении к общему количеству оконченных производством в исследуемый период районными (городскими) судами - 1% и менее.

Применение судами процессуального закона

Применение судами процессуального закона при решении вопроса о принятии административных исковых заявлений к производству суда

В ходе обобщения установлено, что судьями, в целом, соблюдается предусмотренный частью 1 статьи 127 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС Российской Федерации) срок, в течение которого подлежит разрешению вопрос о принятии административного искового заявления к производству суда.

В течение 2018 года и первого полугодия 2019 года Архангельским областным судом вынесено 3 определения об отказе в принятии и 3 определения о возвращении административных исковых заявлений об оспаривании нормативных правовых актов. В апелляционном порядке обжаловано 2 определения судей об отказе в принятии административных исковых заявлений, которые оставлены без изменения судом апелляционной инстанции.

Основанием для возвращения административных исковых заявлений в двух случаях послужила неподсудность заявленных требований Архангельскому областному суду (оспаривались нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления), в одном случае - отсутствие у представителя административного истца полномочий на подписание административного искового заявления и предъявления его в суд.

В принятии административных исковых заявлений отказано по тому мотиву, что заявленное требование не подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции, а также в связи с наличием вступившего в законную силу определения суда об отказе в принятии административного иска с теми же предметом и субъектным составом.

Районными (городскими) судами Архангельской области определения о возвращении либо отказе в принятии административных исковых заявлений по делам данной категории не выносились.

В исследуемый период оставлено без движения 25 административных исковых заявлений. Определения об оставлении административных исковых заявлений не обжаловались, указанные судьями недостатки устранялись в установленный в определениях срок, после чего все административные исковые заявления были приняты к производству суда. Следует отметить, что предоставляемый судьями срок устранения недостатков отвечает требованию разумности, что соответствует положениям части 1 статьи 130 КАС Российской Федерации.

Фактов необоснованного оставления административных исковых заявлений без движения в ходе обобщения, в целом, не выявлено.

Подсудность и подведомственность административных дел

Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются судами общей юрисдикции (пункт 1 части 2 статьи 1 КАС Российской Федерации).

Арбитражным судам подведомственны только дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (пункт 1 части 4 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований рассматриваются по первой инстанции судами субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 20 КАС Российской Федерации); дела об оспаривании нормативных правовых актов иных, кроме представительных, органов местного самоуправления рассматриваются районными (городскими) судами в качестве суда первой инстанции (статья 19 КАС Российской Федерации).

В исследуемый период в производстве Архангельского областного суда находилось 52 административных дела об оспаривании нормативных правовых актов, в производстве районных (городских) судов - 17 административных дел.

В целом, суды правильно определяли родовую и территориальную подсудность поступивших в суд административных исковых заявлений.

В течение 2018 года и первой половины 2019 года районными (городскими) судами вынесено только 2 определения о передаче дела по подсудности в иной суд: по 1 делу в связи с тем, что административный иск был принят к производству суда с нарушением правил о родовой подсудности дел и по 1 делу - в связи с нарушением правил о территориальной подсудности спора.

Предмет административного спора

Предметом оспаривания по делам данной категории является нормативный правой акт, признаки которого перечислены в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Представленные на обобщение дела свидетельствуют о том, что в течение исследуемого периода предметом оспаривания являлись: по 4 административным делам законы Архангельской области, по 6 административным делам нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти Архангельской области (правительства Архангельской области), по 25 административным делам нормативные правовые акты иных государственных органов исполнительной власти Архангельской области, по 17 административным делам нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления, по 11 административным делам нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Признание того или иного правового акта нормативным во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Проведенное обобщение показало, что суды, в целом, правильно разрешают вопрос о том, относится ли оспариваемый правовой акт к числу нормативных.

Состав лиц, участвующих в административном деле

Суды, в целом, правильно определяют состав лиц, подлежащих привлечению к участию в деле.

Лица, имеющие право на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, перечислены в частях 1-4 статьи 208 КАС Российской Федерации. В качестве административных ответчиков по делам данной категории выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Изучение представленных на обобщение административных дел показало, что суды также привлекают к участию в судебном разбирательстве заинтересованных лиц, экспертные учреждения, специалистов и свидетелей.

В основном, суды правильно разрешают вопросы о том, является ли лицо, обратившееся в суд с административным исковым заявлением, субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, а также нарушены или нарушаются ли права, свободы и законные интересы административного истца оспариваемым нормативным правовым актом. Данные вопросы разрешаются судом не на стадии принятия административного иска к производству суда, а в ходе судебного разбирательства, что представляется правомерным. При этом, как правило, административному истцу в порядке подготовки дела к рассмотрению по существу на основании пункта 1 части 8 статьи 213 КАС Российской Федерации предлагается представить доказательства нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его отдельными положениями его права, свободы и законные интересы.

В исследуемый период административными истцами выступали: по 42 административным делам юридические лица, по 16 административным делам - физические лица, по 10 административным делам - прокурор, по 1 административному делу - органы местного самоуправления.

Из 8 административных дел, рассмотренных Архангельским областным судом по административным искам граждан об оспаривании нормативных правовых актов, по 7 делам административные истцы не имели высшего юридического образования. При этом по 6 административным делам в административных исковых заявлениях либо документах, представленных во исполнение определения судьи об оставлении административного искового заявления без движения, содержались сведения о представителе административного истца, имеющем высшее юридическое образование, уполномоченном на ведение дела в суде. По этим делам в ходе судебного разбирательства интересы административных истцов представляли лица, отвечающие требованиям к представителям, предусмотренным статьями 56 и 57 КАС Российской Федерации.

Только по одному из этих 8 административных дел судом для дачи объяснений по существу заявленного требования привлечен непосредственно административный истец, не имеющий высшего юридического образования, что применительно к требованиями части 1 статьи 56 КАС Российской Федерации может быть признано допустимым. Следует отметить, что в таких случаях в процессуальных документах, принимаемых судом в ходе подготовки дела к судебному разбирательству, либо в протоколе судебного заседания представляется необходимым приводить мотивы, по которым суд привлекает к совершению отдельных процессуальных действий непосредственно административного истца - гражданина, не имеющего высшего юридического образования.

Случаев отказа в принятии, возвращении административных исковых заявлений по мотиву отсутствия у административного истца - гражданина высшего юридического образования не выявлено, что свидетельствует о правильном применении судами разъяснений, содержащихся в пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

В качестве административных ответчиков по рассмотренным в исследуемый период административным делам выступали органы государственной власти, местного самоуправления, должностные лица названых органов, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

По делам об оспаривании нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, Архангельского областного Собрания депутатов суды с учетом разъяснений, приведенных в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", как правило, привлекают к участию в деле главу соответствующего муниципального образования, губернатора Архангельской области.

По 4 из представленных на обобщение административным делам в качестве административных соответчиков судами также привлекались органы государственной власти, местного самоуправления, которым после принятия оспариваемого нормативного правового акта, но до рассмотрения административного дела по существу, переданы полномочия по правовому регулированию общественных отношений в определенной сфере. Такая позиция представляется правильной, поскольку позволяет суду, в частности, в случае выявления недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, реализовать полномочия, предусмотренные частью 4 статьи 216 КАС Российской Федерации.

Все административные дела данной категории рассмотрены судами с участием прокурора, как это предусмотрено частью 4 статьи 213 КАС Российской Федерации.

Меры предварительной защиты

В соответствии со статьей 211 КАС Российской Федерации по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меры предварительной защиты только в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.

Заявление о применении меры предварительной защиты подлежит рассмотрению не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд (часть 3 статьи 87 КАС Российской Федерации).

Изучение представленных на обобщение дел показало, что о применении мер предварительной защиты административными истцами заявлено по 5 административным делам, и только 1 из таких заявлений было удовлетворено судом.

Доказательства и доказывание

Обстоятельства, подлежащие доказыванию по делам данной категории, а также правила о распределении бремени доказывания данных обстоятельств, определены в частях 8 и 9 статьи 213 КАС Российской Федерации.

Проведенное обобщение показало, что суды, в целом, правильно определяют данные обстоятельства и предлагают представить доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, той из сторон, в обязанность которой входит их доказывание.

Специфическим видом доказательств по делам данной категории являются правовые заключения Управления Минюста России Архангельской области и Ненецкому автономному округу и правового департамента администрации губернатора Архангельской области и правительства Архангельской области.

В соответствии с пунктами 12, 17, 23 Положения об управлении Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 26, Управление Минюста России Архангельской области и Ненецкому автономному округу проводит правовую и антикоррупционную экспертизы нормативных правовых актов субъекта (субъектов) Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. В приказе N 26 нет пунктов 17, 23

Согласно пункту 2 статьи 11 областного закона от 29 октября 2008 года N 592-30-ОЗ муниципальные нормативные правовые акты, включенные в регистр муниципальных нормативных правовых актов, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, подлежат обязательной правовой и антикоррупционной экспертизе, которая проводится в течение 30 календарных дней со дня их внесения в регистр уполномоченным органом - правовым департаментом администрации губернатора Архангельской области и правительства Архангельской области.

В ходе обобщения установлено, что заключения Управления Минюста России Архангельской области и Ненецкому автономному округу и правового департамента администрации губернатора Архангельской области и правительства Архангельской области о соответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству запрашивались судом по 26 административным делам, что составило 44,8% от числа рассмотренных судами Архангельской области административных дел.

При этом изучение материалов административных дел показало, что запрашивать заключения Управления Минюста России Архангельской области и Ненецкому автономному округу по делам об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов исполнительной власти Архангельской области, за исключением правительства Архангельской области, нецелесообразно.

Назначение экспертизы

Объективная необходимость назначения экспертизы по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов в сфере государственного регулирования цен (тарифов) возникает в случае, если административным истцом тарифное решение оспаривается по мотиву его экономической необоснованности, несоответствии произведенного регулирующим органом расчета величины необходимой валовой выручки организации, осуществляющей регулируемую деятельность, представленной этой организацией бухгалтерской и иной документации.

Проведенное обобщение показало, что вопрос о назначении по делу экспертизы в целях определения экономической обоснованности тарифного решения разрешается судом в соответствии с требованиями статьи 77 КАС Российской Федерации. Так, из 18 административных дел об оспаривании тарифных решений агентства по тарифам и ценам Архангельской области, находившихся в производстве суда в исследуемый период, такая экспертиза назначена по 3 административным делам.

Сроки рассмотрения дел

В ходе обобщения не выявлено фактов нарушения установленного частью 1 статьи 213 КАС Российской Федерации двухмесячного срока рассмотрения административных дел данной категории.

Прекращение производства по делу

В ходе обобщения установлено, что судами прекращено производство по 15 административным делам данной категории, что в процентном соотношении от общего числа рассмотренных административных дел составляет 25,9%.

Основания для прекращения производства по делу предусмотрены статьями 194, 214 КАС Российской Федерации.

Из поступивших на обобщение административных дел следует, что в большинстве случаев (по 9 делам или 60%) основанием для прекращения производства по делу являлась утрата силы оспариваемым нормативным правовым актом. Также производство по делу прекращалось в связи наличием судебного постановления, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта (по 3 делам или 20%), отказом административного истца от поданного административного искового заявления (по 2 делам или 13,3%), неподведомственностью спора суду общей юрисдикции (по 1 делу или 6,7%).

В основном суды правильно применяют процессуальный закон при решении вопроса о наличии оснований для прекращения производства по делу.

В частности, при прекращении производства по делу в связи с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт либо его отдельные положения утратили силу, суды соблюдают положения пункта 1 части 2 статьи 214 КАС Российской Федерации и выясняют, перестал ли этот нормативный правовой акт после прекращения его действия затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца. Из 9 определений суда о прекращении производства по делу по указанному основанию обжаловано в суд апелляционной инстанции 2, оба оставлены без изменения.

По 3 административным делам производство по делу прекращено судом апелляционной инстанции. Основаниями для прекращения производства по делу послужили: отказ прокурора от поданного административного искового заявления, утрата силы оспариваемым нормативным правовым актом, неподведомственность дела об оспаривании ненормативного правового акта суду общей юрисдикции.

Применение судами материального закона

Результаты проведенного обобщения показали, что в целом судами при рассмотрении дел данной категории правильно применяются положения действующего законодательства.

Исполнение судебных постановлений

В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

На обязанность суда направить в адрес соответствующего печатного издания копии решения суда о признании этого акта или его части недействующими или сообщения о его принятии указано и в пункте 44 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Изучение дел, представленных для обобщения, показало, что за 2018 год и первое полугодие 2019 года по всем административным делам, рассмотренным по существу Архангельским областным судом, решения о признании нормативного правового акта или его части недействующими по которым вступили в законную силу (21 дело), сообщения о принятых решениях направлены для опубликования, получены ответы об опубликовании данных сообщений по 20 административным делам.

Выводы

Проведенное обобщение по делам об оспаривании нормативных правовых актов за 2018 год и первое полугодие 2019 года позволяет сделать вывод, что судебная практика по данной категории споров, в целом, формируется на основании правильного применения судами положений действующего законодательства.

Судья Архангельского областного суда

Н.В. Лобанова