Решение Верховного Суда РФ от 18 декабря 2019 г. N АКПИ19-791 Об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. N 1113

Решение Верховного Суда РФ от 18 декабря 2019 г. N АКПИ19-791

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

Назаровой А.М.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества "Арктиксервис" о признании недействующими пункта 17, абзаца второго пункта 66, пункта 67 Правил организации и проведения аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства и заключения такого договора, подпунктов "а" (в части), "м" (в части), "н" пункта 6 примерной формы договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. N 1113,

установил:

постановлением от 28 августа 2019 г. N 1113 Правительством Российской Федерации утверждены Правила организации и проведения аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства и заключения такого договора (далее - Правила) и примерная форма договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (далее - Примерная форма договора).

Закрытое акционерное общество "Арктиксервис" (далее также - ЗАО "Арктиксервис") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 17, абзаца второго пункта 66, пункта 67 Правил, подпунктов "а", "м" (в части ссылки на подпункт "н"), подпункта "н" пункта 6 Примерной формы договора, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют абзацу второму пункта 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункту 4 части 1 статьи 2, части 2 статьи 14.1, части 3 статьи 38 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", поскольку вносят правовую неопределенность и создают необоснованные препятствия для участия рыбопромышленников, осуществляющих (планирующих осуществлять) добычу водных биоресурсов в районе Баренцева моря, по сравнению с рыбопромышленниками Дальневосточного региона в инвестиционных аукционах.

Как указывает административный истец, он осуществляет вылов камчатского краба и краба-стригуна опилио в районе Баренцева моря на основании договоров о закреплении и предоставлении доли квоты на вылов водных биологических ресурсов. Оспариваемый нормативный правовой акт предусматривает особенности проведения аукционов на получение доли инвестиционной квоты, которые нарушают его права, в том числе: начальная цена аукциона определяется исходя из средней стоимости одной тонны конкретного вида крабов по результатам аукционов на квоты добычи (вылова) крабов, проведенных в 2009 - 2017 гг., с учетом специальных коэффициентов (содержится в пункте 17 Правил); победителям аукционов на предоставление доли инвестиционной квоты, осуществляющим деятельность в районах добычи (вылова) Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, предоставлено право на отказ от заключения контрактов с верфями на строительство судов по мотиву невозможности или нецелесообразности его заключения (установлено пунктом 67 Правил, подпунктом "н" пункта 6 Примерной формы договора); в случае признания аукциона несостоявшимся Федеральное агентство по рыболовству заключает договор о закреплении доли инвестиционной квоты с участником аукциона, который ранее других подал заявку на участие в аукционе (указано в абзаце 2 пункта 66 Правил).

По мнению административного истца, цифровые коэффициенты 15 и КК, равный 0,25, установленные в формуле начальной цены предмета аукциона (лота), приводят к значительному повышению стартовой цены лотов, что является ограничительной мерой для рыбопромышленных предприятий, капитализация которых не позволит им принять участие в торгах, и свидетельствует о реальной угрозе ограничения конкуренции в результате применения данной формулы. При этом какое-либо экономическое обоснование применения новых коэффициентов отсутствует. Содержащаяся в формуле начальной цены предмета аукциона (лота) переменная "Ц" препятствует установлению какой-либо обоснованной начальной цены аукциона и организации проведения инвестиционных аукционов. Положения пункта 67 Правил и подпункта "н" пункта 6 Примерной формы договора фактически предоставляют компаниям Дальневосточного бассейна право отказаться от несения расходов на строительство судов, в то время как компании Северного бассейна обязаны нести соответствующие расходы в любом случае. При этом не предусмотрены какие-либо критерии "невозможности или нецелесообразности" строительства судов, что предоставляет Федеральному агентству по рыболовству широкие дискреционные полномочия по оценке обоснованности заключений, представляемых дальневосточными краболовными компаниями. Кроме того, Правила допускают заключение договора с участником аукциона, не предложившим более высокую цену, а раньше всех подавшим заявку, что приводит к установлению иного критерия признания участника аукциона победителем и нарушает действующее гражданское законодательство.

В суде представители административного истца ЗАО "Арктиксервис" Буйко О.И., Нуртдинов Р.Г. поддержали заявленные требования и пояснили суду, что определение начальной цены аукциона на основании средних цен всех аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении доли квоты добычи крабов, проведенных в 2009 - 2017 гг., без учета различий в условиях ловли и реализации краба в разных промысловых зонах, влечет за собой необоснованное увеличение цены лотов на предоставление доли инвестиционной квоты в Баренцевом море и уменьшение цены лотов в Дальневосточном бассейне. Это создает необоснованные преимущества для краболовных компаний, осуществляющих деятельность в Дальневосточном бассейне, что с точки зрения антимонопольного законодательства рассматривается как необоснованное создание дискриминационных условий по отношению к компаниям, осуществляющим деятельность в Баренцевом море, и нарушает закрепленный в статье 2 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" принцип дифференцированного правового режима водных биоресурсов.

Правительство Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика, поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (поручение от 8 октября 2019 г. N КЧ-П11-8615).

Представитель Правительства Российской Федерации Олесько Б.В. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ЗАО "Артиксервис" Буйко О.И., Нуртдинова Р.Г., административного ответчика Правительства Российской Федерации Олесько Б.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

В соответствии с частью 5 статьи 33.8 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" примерная форма, порядок подготовки и заключения договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях, порядок проверки соответствия (несоответствия) проектов, предусмотренных частью 1 статьи 29.4 названного Федерального закона, и объектов, строительство которых предусмотрено такими проектами, требованиям к ним, предусмотренным в договоре, указанном в части 3 данной статьи, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление такой проверки, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно части 8 статьи 38.1 поименованного Федерального закона порядок организации и проведения аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях устанавливается Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе установить дополнительные требования к операторам электронных площадок.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 28 августа 2019 г. N 1113 утвердило Правила и Примерную форму договора.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 29 августа 2019 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 2 сентября 2019 г., N 35.

Правила устанавливают порядок организации и проведения аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, а также подготовки и заключения договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (пункт 1 Правил).

Согласно пункту 17 Правил начальная цена предмета аукциона (лота) определяется по формуле: , где:

НЦ - начальная цена предмета аукциона (лота) (рублей);

- квота добычи (вылова) крабов, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (тонн);

- размер предмета аукциона (лота), установленный в соответствии с частью 3 статьи 38.1 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (процентов);

- средняя рыночная цена одной тонны конкретного вида крабов, определенная на основании результатов аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении доли квоты добычи (вылова) крабов, проведенных в 2009 - 2017 гг., согласно приложению (рублей);

- количество лет, на которое планируется заключить договор о закреплении доли в соответствии с частью 2 статьи 33.8 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов";

- коэффициент инвестиционного обязательства, учитывающий затраты на реализацию объекта строительства, принимаемый равным 0,25.

В случае если предмет аукциона (лот) включает несколько видов крабов, начальная цена предмета аукциона (лота) устанавливается как сумма начальных цен, рассчитанных по каждому виду крабов.

Начальная цена предмета аукциона (лота) определяется по формуле, которая в качестве элементов расчета содержит среднюю рыночную цену одной тонны конкретного вида крабов, определенной на основании результатов аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении доли квоты добычи (вылова) крабов, проведенных в 2009 - 2017 гг., согласно приложению (рублей); коэффициент инвестиционного обязательства, учитывающий затраты на реализацию объекта строительства, принимаемый равным 0,25.

Данное правовое регулирование соответствует основным принципам законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", включая принцип установления дифференцированного правового режима водных биоресурсов, согласно которому при определении правового режима указанных водных биоресурсов должны учитываться их биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район добычи (вылова) и другие факторы.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному устанавливал порядок определения начальной цены предмета аукциона (лота), не имеется.

Дискриминационными условиями Федеральный закон "О защите конкуренции" признает условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4).

Оспариваемые положения пункта 17 Правил таковыми не являются, поскольку элементы расчета в формуле начальной цены предмета аукциона (лота) определяются равным образом для всех хозяйствующих субъектов.

Раздел VII Правил определяет порядок подготовки и заключения договора о закреплении доли. Абзац второй пункта 66 Правил предусматривает, что в случае если аукцион признан несостоявшимся в соответствии с подпунктом "г" пункта 64 Правил, Федеральное агентство по рыболовству заключает договор о закреплении доли с участником аукциона, который ранее других подал заявку на участие в этом аукционе. При этом договор о закреплении доли заключается по начальной цене предмета аукциона (лота) в соответствии с пунктами 55 - 58 данных Правил.

Указанный порядок заключения договора о закреплении доли соответствует законодательству о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов и гражданскому законодательству.

Гражданским кодексом Российской Федерации урегулированы вопросы заключения договора на торгах, организации и проведения торгов (статьи 447 - 449) и не установлены последствия признания аукциона несостоявшимся.

Порядок организации и проведения аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях в соответствии со статьей 38.1 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливается Правительством Российской Федерации, которое определило последствия признания аукциона несостоявшимся.

Согласно пункту 67 Правил в случае закрепления права на добычу (вылов) крабов на инвестиционные цели в районах добычи (вылова) Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна и начала строительства объекта строительства после заключения договора о закреплении доли в проект договора о закреплении доли включается условие об обязанности лица, с которым заключен такой договор, направить в течение 5 календарных дней со дня заключения договора о закреплении доли всем лицам, которым на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, принадлежат судостроительные верфи как имущественный комплекс (производственные мощности, необходимые для строительства объекта соответствующего типа) или судостроительные верфи как комплекс технологически связанных объектов имущества, включающий в том числе здания, строения, сооружения и оборудование, позволяющие построить объект соответствующего типа, осуществляющим деятельность в области строительства судов, запрос способом, позволяющим подтвердить получение адресатом такого запроса, о стоимости, сроках и иных условиях реализации проекта по строительству объекта строительства.

Перечень указанных лиц утверждается Министерством промышленности и торговли Российской Федерации совместно с Министерством Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики.

Указанные лица рассматривают запрос и направляют ответ лицу, с которым заключен договор о закреплении доли, способом, позволяющим подтвердить получение таким лицом указанной информации, не позднее 30 календарных дней со дня получения запроса.

В пункте 6 Примерной формы договора установлены обязанности пользователя:

представить в Агентство в течение 180 календарных дней со дня заключения названного договора копию договора на строительство объекта <3>, график реализации проекта <4>, а также заключение, указанное в подпункте "н" данного пункта <5>. В случае закрепления права на добычу (вылов) крабов в районах добычи (вылова) Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна представить указанные документы также в Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики (подпункт "а");

направить в течение 5 календарных дней со дня заключения названного договора всем лицам, которым на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, принадлежат судостроительные верфи как имущественный комплекс (производственные мощности, необходимые для строительства объекта соответствующего типа) или судостроительные верфи как комплекс технологически связанных объектов имущества, включающий в том числе здания, строения, сооружения и оборудование, позволяющие построить объект соответствующего типа, осуществляющим деятельность в области строительства судов, запрос способом, позволяющим подтвердить получение адресатом такого запроса, о стоимости, сроках и иных условиях реализации проекта <7> (подпункт "м");

представить в срок, установленный в подпункте "а" данного пункта, в Агентство заключение о невозможности и (или) нецелесообразности заключения договора на строительство объекта на указанных в подпункте "м" приведенного пункта судостроительных верфях с приложением обоснования таких невозможности и (или) нецелесообразности, подготовленное на основании прилагаемых сведений о стоимости, сроках и иных условиях реализации проекта, представленных лицами, которым принадлежат такие судостроительные верфи. Указанное заключение представляется в том числе в случае неполучения в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня направления запроса, указанного в подпункте "м" поименованного пункта, от лиц, которым принадлежат судостроительные верфи и которым был направлен соответствующий запрос, ответов, содержащих информацию о стоимости, сроках и иных условиях реализации проекта и направленных указанными лицами способом, позволяющим подтвердить получение адресатом такого ответа <7> (подпункт "н").

Добыча (вылов) видов крабов в инвестиционных целях предполагает осуществление проектов по строительству объектов на территории Российской Федерации, предусмотренных статьей 29.4 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Из содержания пункта 67 Правил и подпунктов "а", "м", "н" пункта 6 Примерной формы договора не следует, что они предоставляют право участнику аукциона отказаться от заключения контракта с верфями на строительство судов по мотиву невозможности или нецелесообразности его заключения, поскольку освобождает участника только от заключения контрактов с верфями, расположенными на территории Дальневосточного федерального округа, и не освобождают от выполнения обязательств по строительству на другой территории Российской Федерации.

Кроме того, пункт 67 Правил распространяется на любое лицо в случае закрепления за ним права на добычу крабов на инвестиционные цели в районах добычи (вылова) Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающий требования антимонопольного законодательства.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления закрытого акционерного общества "Арктиксервис" о признании недействующими пункта 17, абзаца второго пункта 66, пункта 67 Правил организации и проведения аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства и заключения такого договора, подпунктов "а" (в части), "м" (в части), "н" пункта 6 примерной формы договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. N 1113, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков

Судьи Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов

А.М. Назарова