Решение Приморского краевого суда от 7 июня 2019 г. по делу N 3а-102/2019 Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25.02.2011 N 742-КЗ

Решение Приморского краевого суда
от 7 июня 2019 г. по делу N 3а-102/2019

Приморский краевой суд в составе

председательствующего судьи Зайцевой О.А.

при секретаре Сылко Н.А.,

с участием прокурора Нишоновой Ф.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Черноусовой Серафимы Вадимовны, Дзугкоевой Регины Николаевны, Сустова Александра Геннадьевича, Пономарёвой Елены Сергеевны к Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованное лицо департамент внутренней политики Приморского края о признании Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае" недействующим в части,

установил:

Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае", который опубликован в печатном издании "Приморская газета" 1 марта 2011 года N 14 (516).

Пунктами 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 4 мая 2018 года N 278-КЗ) определено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности на территории Приморского края запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций: в зданиях вокзалов, аэропортов, торгово-развлекательных центров, образовательных организаций, медицинских, физкультурно-спортивных организаций, на рынках, а также на прилегающих к ним территориях - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, а если здание имеет огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения; в культовых зданиях и сооружениях, иных местах и объектах, специально предназначенных для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), а также на прилегающих к ним территориях - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, сооружений мест, объектов, а если здание, сооружение, место, объект имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения; на остановках общественного пассажирского транспорта, тротуарах, детских и спортивных площадках.

Черноусова С.В., Дзугкоева Р.Н., Сустов А.Г., Пономарёва Е.С. обратились в суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующими со дня принятия пунктов 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае" в части запрета проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций: на территориях, прилегающих к зданиям физкультурно-спортивных организаций; на территориях, прилегающих к культовым зданиям и сооружениям, иным местам и объектам, специально предназначенным для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, сооружений мест, объектов, а если здание, сооружение, место, объект имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения; на тротуарах, как несоответствующих требованиям части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В обоснование требований указали, что 14 января 2019 года Сустов А.Г. и Пономарёва Е.С. обратились в департамент внутренней политики Приморского края с уведомлением о намерении провести публичное мероприятие в форме митинга 26 января 2019 года с 12 часов 00 минут до 17 часов 00 минут на площади Борцов за власть Советов, расположенной рядом с домом N 1 по улице Корабельная Набережная в городе Владивостоке, с предполагаемым количеством людей до 1000 человек, целью которого явилось выражение своего отношения по общественно-политическим и экономическим событиям, включая вопрос строительства Регионального центра кондиционирования и долговременного хранения радиоактивных отходов в Приморском крае по распоряжению Правительства РФ от 29 декабря 2018 года N 3009-р. 16 января 2019 года Департамент сообщил им о невозможности проведения заявленного митинга, пославшись на пункт 3 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, которым установлен запрет на проведение публичных мероприятий в таких местах, как в данном случае на территории, прилегающей к площади, на которой расположен Спасо-Преображенский кафедральный собор, который предназначен для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества). 11 февраля 2019 года Черноусова С.В. и Дзугкоева Р.Н. обратились в департамент внутренней политики Приморского края с уведомлением о намерении провести публичное мероприятие в форме шествия 27 февраля 2019 года с 18 часов 00 минут до 18 часов 40 минут, в котором указали предполагаемый маршрут шествия: от площади по улице Адмирала Фокина (ближайшее здание - дом N 23Д по улице Адмирала Фокина в городе Владивостоке) по улице Адмирала Фокина до фонтана на улице Спортивная Набережная (ближайшее здание - дом N 1В по улице Адмирала Фокина в городе Владивостоке), с использованием плакатов и транспарантов, звукоусиливающих технических средств (мегафон), целью которого явилось - почтить память Немцова Б.Е. в годовщину его смерти. 13 февраля 2019 года Департамент сообщил им о невозможности проведения заявленного шествия по указанному маршруту, пославшись на пункт 5 части 2(1) статьи 2 оспариваемого Закона Приморского края, которым запрещается проведение шествия на тротуарах. Также, 11 февраля 2019 года Черноусова С.В. и Дзугкоева Р.Н. подали в Управление по работе с обращениями граждан администрации города Владивостока уведомление о намерении провести публичное мероприятие в форме митинга 27 февраля 2019 года с 18 часов 00 минут до 20 часов 00 минут у фонтана на улице Спортивная Набережная (ближайшее здание - дом N 1В по улице Адмирала Фокина в городе Владивостоке), с использованием плакатов и транспарантов, звукоусиливающих технических средств (мегафон), целью которого явилось - почтить память Немцова Б.Е. в годовщину его смерти. 13 февраля 2019 года администрация города Владивостока сообщила им о невозможности проведения заявленного митинга, пославшись на пункт 1 части 2(1) статьи 2 оспариваемого нормативного правового акта, которым запрещается проведение митингов на заявленном месте проведения публичного мероприятия. Вместе с тем, оспариваемые нормы Закона Приморского края содержат абсолютный, но ничем не мотивированный запрет на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на всех тротуарах в Приморском крае, а также на территориях, прилегающих к зданиям физкультурно-спортивных организаций, что не согласуется с целями части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ. Зона отдыха "Площадь Спортивная Гавань", в частности, улица Адмирала Фокина, улица Набережная в городе Владивостоке, признана территорией общего пользования, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Согласно позиции, изложенной в постановлении от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", Верховный Суд РФ не признает неудобства и временные помехи движению пешеходов причиной, безусловно препятствующей проведению публичного мероприятия в том или ином месте. Неудобства, связанные с возможным использованием в ходе публичных мероприятий звукоусиливающих технических средств, также не могут служить причиной установления данного запрета. Несмотря на непосредственную близость к месту религиозного почитания, на площади Борцов за власть Советов согласовываются и проводятся различные массовые мероприятий (праздничные, культурные, спортивные и общественные мероприятия, ярмарки). Если бы присутствием большого количества людей на площади нарушались права и свободы человека и гражданина, не обеспечилась законность, правопорядок, общественная безопасность, то запрет распространялся бы на любые массовые мероприятия в данном месте. Запрет на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций вблизи объектов религиозного почитания также не может быть оправдан целями защиты религиозных чувств граждан, поскольку частью 6 статьи 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" уже установлен запрет на проведение публичных мероприятий, размещение текстов и изображений, оскорбляющих религиозные чувства граждан, вблизи объектов религиозного почитания. Полагают, что оспариваемые запреты являются чрезмерным ограничением права граждан на проведение публичных мероприятий, не преследуют цели защиты публичных интересов, так как само по себе проведение массовых мероприятий в рассматриваемых местах не нарушают права и свободы человека и гражданина, правопорядок, общественную безопасность.

Определением судьи Приморского краевого суда от 19 марта 2019 года административные дела NN 3а-102/2019, 3а-107/2019, 3а-118/2019 по административным исковым заявлениям Черноусовой С.В., Дзугкоевой Р.Н., Сустова А.Г., Пономарёвой Е.С. к Законодательному Собранию Приморского края о признании Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае" недействующим в части объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

До рассмотрения дела по существу суд привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица департамент внутренней политики Приморского края.

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО14 поддержала заявленные требования в полном объеме, по основаниям и доводам, изложенным в административных исках. Дополнительно пояснила, что исходя из практики ЕСПЧ, при рассмотрении дел об ограничении права на свободу собраний судами должна проводиться оценка необходимости и соразмерности этих ограничений, которые были закреплены в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 года N 28. Считает, что суду подлежит выполнить оценку на необходимость и пропорциональность установления запретов, закрепленных в Законе Приморского края и оспариваемых по настоящему административному делу. Острая общественная необходимость абсолютного запрета на проведение публичных мероприятий вблизи храмов, спортивных объектов и на тротуарах, отсутствует, административным ответчиком не представлено доказательств, что на указанных территориях происходили общественные беспорядки и правонарушения, вызванные публичными мероприятиями. Неудобства, вызываемые проведением публичного мероприятия, для граждан, не участвующих в нем, а также предположения органа публичной власти о возможности возникновения таких неудобств сами по себе не могут являться уважительной причиной для изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Считает, что оспариваемые запреты были продиктованы целями иными, чем защита прав и свобод, правопорядка и законности, установленными частью 2.2 статьи 8 Федерального закона о собраниях. Учитывая, что Законом Приморского края установлен абсолютный запрет на проведение административными истцами собраний, митингов, шествий и демонстраций на центральной площади, у фонтана на площади Спортивная Гавань и на тротуарах центральных улиц города Владивостока, единственной возможностью восстановления нарушенных прав истцов является признание оспариваемых норм недействующих с момента их принятия.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края ФИО15 в судебном заседании возражала против удовлетворения административных исковых требований, ранее представила письменные возражения на административные иски. По существу показала, что ограничения и условия проведения публичных мероприятий установлены Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", которым и предоставлено право субъектам РФ дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций. В целях реализации части 2.2 статьи 8 указанного Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ в статье 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ определены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается. При этом в статье 2 вышеназванного Закона Приморского края указано, что запрет установлен именно в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности. Считают, что устанавливая запреты на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на тротуарах, на территориях, прилегающих к зданиям физкультурно-спортивных организаций на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, Законодательное Собрание Приморского края исходило из того, что проведение публичных мероприятий на указанных территориях может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Проведение публичных мероприятий вблизи объектов религиозного почитания запрещается в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях". Оспариваемые заявителями нормы направлены на обеспечение права и соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности граждан на основе баланса интересов как организаторов и участников мероприятия, так и лиц не участвующих в нем, путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности. Полагают, что включение объектов и территорий, оспариваемых административными истцами, в число мест, где проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций запрещается, согласуется с нормами федерального законодательства и не противоречит ему, и было осуществлено в пределах предоставленных полномочий, и именно в тех целях, о которых говорится в части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ. Оспариваемые положения Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ направлены на конкретизацию гарантий прав граждан в сфере организации публичных мероприятий, не искажают само существо этих прав, не снижают уровень федеральных гарантий, и не вводят каких-либо ограничений конституционных прав и свобод.

Представители департамента внутренней политики Приморского края ФИО16 и ФИО17 в судебном заседании возражали против удовлетворения административных исковых требований, ранее представили письменные возражения на административные иски. По существу указали, что Закон Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ принят уполномоченным органом в пределах правового регулирования субъекта РФ, установленных Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", подпунктом 2.2 части 2 статьи 8 которого прямо предусмотрено право субъекта РФ дополнительно определить места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций. В целях реализации указанной нормы, а также в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности на территории Приморского края Законом Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ установлены дополнительные места, запрещающие проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе указанные в оспариваемых пунктах Закона Приморского края. Административные исковые требования не содержат указания на то, каким образом оспариваемые положения вышеуказанного Закона Приморского края нарушают права и законные интересы административных истцов.

Черноусова С.В., Дзугкоева Р.Н., Сустов А.Г., Пономарёва Е.С. в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в суд поступили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие.

Выслушав объяснения представителя административных истцов ФИО14, возражения представителей Законодательного Собрания Приморского края ФИО15, департамента внутренней политики Приморского края ФИО16, ФИО17, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Нишоновой Ф.А., полагавшей, что исковые требования не подлежат удовлетворению, давая оценку всем добытым по делу доказательствам в их совокупности, Приморский краевой суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Специальным законом, направленным на обеспечение реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования является Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1 указанного закона).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

Согласно части 1 статьи 8 Устава Приморского края от 6 октября 1995 года N 14-КЗ Законодательное Собрание Приморского края является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Приморского края. Законом Приморского края регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края к ведению и полномочиям Приморского края (пункт 20 части 2 статьи 29).

При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу, что при принятии оспариваемого Закона Приморского края Законодательным Собранием Приморского края соблюдены требования нормативных правовых актов, устанавливающих: пределы полномочий представительного органа на принятие нормативного правового акта, его форму, процедуру принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу. Закон Приморского края в данной части не оспаривался.

В судебном заседании установлено, что 14 января 2019 года Сустовым А.Г. и Пономарёвой Е.С. в департамент внутренней политики Приморского края подано уведомление о проведении публичного мероприятия в форме митинга 26 января 2019 года с 12 часов 00 минут до 17 часов 00 минут на площади Борцов за власть Советов (город Владивосток, улица Корабельная Набережная, дом 1), с предполагаемым количеством людей до 1000 человек, с использованием звукоусиливающих технических средств, целью которого заявлено выражение своего отношения по общественно-политическим и экономическим событиям, включая вопрос строительства Регионального центра кондиционирования и долговременного хранения радиоактивных отходов в Приморском крае (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2018 года N 3009-р).

Письмом N 33/104 от 16 января 2019 года департамент внутренней политики Приморского края отказал в согласовании проведения митинга на площади Борцов за власть Советов 26 января 2019 года со ссылкой на пункт 3 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, указав, что на территории, прилегающей к площади Борцов за власть Советов, располагается сооружение "Преображенская церковь", которая предназначена для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества).

11 февраля 2019 года Черноусовой С.В. и Дзугкоевой Р.Н. в департамент внутренней политики Приморского края подано уведомление о проведении публичного мероприятия в форме шествия 27 февраля 2019 года с 18 часов 00 минут до 18 часов 40 минут, в котором указан предполагаемый маршрут шествия: от площади по улице Адмирала Фокина (ближайшее здание - дом N 23Д по улице Адмирала Фокина в городе Владивостоке) по улице Адмирала Фокина до фонтана на улице Спортивная Набережная (ближайшее здание - дом N 1В по улице Адмирала Фокина в городе Владивостоке), с использованием плакатов и транспарантов, звукоусиливающей аппаратуры (мегафон), целью которого указано - почтить память Немцова Б.Е. в годовщину его смерти.

Письмом N 33/425 от 13 февраля 2019 года департамент внутренней политики Приморского края отказал в согласовании проведения шествия по указанному маршруту 27 февраля 2019 года со ссылкой на пункт 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, в связи с тем, что шествие будет проходить по пешеходной части улицы, в том числе по тротуарам.

Также, 11 февраля 2019 года Дзугкоевой Р.Н. и Черноусовой С.В. в Управление по работе с обращениями граждан администрации города Владивостока подано уведомление о проведении публичного мероприятия в форме митинга 27 февраля 2019 года с 18 часов 00 минут до 20 часов 00 минут у фонтана на улице Спортивная Набережная (ближайшее здание - дом N 1В по улице Адмирала Фокина в городе Владивостоке), с использованием плакатов, транспарантов, звукоусиливающей аппаратуры (мегафон), целью которого указано - почтить память Немцова Б.Е. в годовщину его смерти.

Письмом N 21-мп от 13 февраля 2019 года администрация города Владивостока отказала в согласовании проведения митинга 27 февраля 2019 года со ссылкой на пункт 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, которым запрещается проведение митингов на указанном месте проведения публичного мероприятия.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Как следует из преамбулы Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, настоящий Закон в соответствии с федеральными законами от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования на территории Приморского края.

Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8), а после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия. Условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы федеральными законами. Частью 2 этой же статьи определены места, в которых проведение публичного мероприятия запрещается.

При это, частью 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ предусмотрено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Из системного толкования приведенных выше федеральных норм следует, что федеральный законодатель, установив перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий в любой форме, предоставил субъекту Российской Федерации право с целью защиты конституционно значимых ценностей дополнительно устанавливать места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий в форме собраний, митингов, шествий и демонстраций на территории данного субъекта Российской Федерации.

Реализуя вышеуказанное полномочие, законодательный орган Приморского края в пунктах 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 4 мая 2018 года N 278-КЗ) дополнительно определил места, на которых проведение публичного мероприятия, запрещается, в частности: на территориях, прилегающих к зданиям физкультурно-спортивных организаций; на территориях, прилегающих к культовым зданиям и сооружениям, иным местам и объектам, специально предназначенным для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, сооружений мест, объектов, а если здание, сооружение, место, объект имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения; на тротуарах.

Из содержания названных положений Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ следует, что при определении мест, где запрещается проведение публичных мероприятий, Законодательным Собранием Приморского края избраны следующие способы установления в законе запрета: путем указания на сами объекты, где запрещается проведение публичных мероприятий, а также путем ограничения территорий, на которых запрещено проведение мероприятий, с указанием расстояний, позволяющих определить такие территории, минимально необходимые для нормального функционирования объектов.

Подобное правовое регулирование не изменяет установленную федеральным законодательством компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации по определению дополнительных мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, и не влечет неопределенность оспариваемых норм.

Определяя критерии отнесения объектов и территорий к местам, где проведение публичных мероприятий запрещено, законодатель Приморского края исходил из целей правового регулирования - защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности. Такой запрет установлен применительно к тем случаям, когда проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Кроме этого, в соответствии с федеральным законом Администрацией Приморского края определяются единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (статья 2(1) Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ).

С учетом функционального назначения определенных в пунктах 1, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ объектов, которые относятся к объектам транспортной и социальной инфраструктуры, и территорий, прилегающих к ним, установление запрета на проведение публичных мероприятий в указанных местах обусловлено необходимостью обеспечения гарантированного государством доступа граждан, не являющихся участниками публичного мероприятия, к объектам транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечения бесперебойного функционирования названных объектов, в том числе относящихся к жизненно важным объектам, защиты прав и интересов граждан.

Федеральный закон от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" объекты спорта относит к объектам социальной инфраструктуры (статья 37).

В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" тротуары относятся к элементам обустройства автомобильных дорог и согласно пункту 1 названной статьи составляют технологическую часть автомобильной дороги, являющейся объектом транспортной инфраструктуры.

Установление запрета на проведение публичных мероприятий на тротуарах является объективно необходимым в целях обеспечения беспрепятственного пешеходного и транспортного передвижения, а также доступа к жилым помещениям, объектам социальной инфраструктуры, предприятиям и организациям в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Установленный запрет не препятствует проведению публичных мероприятий в форме демонстраций и шествий в иных местах, не являющихся тротуарами. Такие публичные мероприятия, в том числе с использованием транспортных средств, могут проводиться на проезжей части дороги, по заранее определенному маршруту.

Проведение публичных мероприятий вблизи объектов религиозного почитания запрещается в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях".

Учитывая массовый характер проведения мероприятий, в форме которых могут быть реализованы права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования законодатель обязан установить адекватные меры по ограничению данного права в интересах иных лиц, безопасности государства. При этом ограничение не может быть установлено в той мере, в какой оно полностью отменяло бы указанное право, либо блокировало возможность его реализации, и достижения целей названных конституционных гарантий, то есть право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Анализ оспариваемых норм (пунктов 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ) позволяет сделать вывод, что положения их направлены на недопущение нарушений функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечение баланса интересов граждан, участвующих в публичных мероприятиях и, с другой стороны, прав граждан на доступность объектов социальной и транспортной инфраструктуры.

Из существа ответов департамента внутренней политики Приморского края и администрации города Владивостока, данных на уведомления административных истцов о проведении публичных мероприятий, следует, что данные ответы не являлись отказом заявителям в проведении публичных мероприятий либо запретом на их проведение, ответы даны в установленные сроки и содержат обоснование невозможности проведения мероприятий в требуемых местах, а также мотивированные предложения по устранению указанных несоответствий и подаче новых уведомления, соответственно, заявители не были лишены возможности реализовать свое конституционное права проводить публичные мероприятия в порядке, установленном Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ.

Право на свободу собраний, закрепленное в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, как неоднократно указывал Европейский Суд по правам человека в своих постановлениях, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее, в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Гарантированное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, которые допускают введение обоснованных ограничений права на мирные собрания, налагающиеся в соответствии с законом, и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

В данном случае оспариваемые нормы приняты Законодательным Собранием Приморского края в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ и обусловлены интересами обеспечения общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков, необходимостью охраны здоровья и нравственности, защиты прав и свобод других лиц, и прав и законных интересов заявителей не нарушают.

Таким образом, определив в пунктах 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ дополнительные места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, Законодательное Собрание Приморского края действовало в пределах имеющихся полномочий и в соответствии с целями, указанными в статье 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ.

Указанное правовое регулирование направлено на достижение необходимого баланса прав и интересов организаторов и участников публичных мероприятий с одной стороны и граждан, которые в связи с проведением таких мероприятий испытывают затруднения в реализации своих конституционных прав, - с другой.

Установленные ограничения объективно обоснованы, они адекватны социально значимому результату, не являются чрезмерными и не препятствуют открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Доводы представителя административных истцов о том, что при рассмотрении административных исков суд должен дать оценку на необходимость и пропорциональность установления запретов, закрепленных в оспариваемом Законе Приморского края, являются несостоятельными, поскольку данный вопрос в силу положений статьи 10 Конституции Российской Федерации не входит в компетенцию органов судебной власти и не может служить предметом судебного разбирательства.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" также разъяснено, что при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (пункт 28).

При указанных обстоятельствах, требования о признании недействующими пунктов 1, 3, 5 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморскому крае" в части запрета проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций: на территориях, прилегающих к зданиям физкультурно-спортивных организаций; на территориях, прилегающих к культовым зданиям и сооружениям, иным местам и объектам, специально предназначенным для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), а также на прилегающих к ним территориях - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, сооружений мест, объектов, а если здание, сооружение, место, объект имеют огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения; на тротуарах, недействительным, являются не обоснованными и не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства РФ, Приморский краевой суд

решил:

в удовлетворении административных исковых заявлений Черноусовой Серафимы Вадимовны, Дзугкоевой Регины Николаевны, Сустова Александра Геннадьевича, Пономарёвой Елены Сергеевны к Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованное лицо департамент внутренней политики Приморского края о признании Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае" недействующим в части - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба или принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Приморского краевого суда

О.А. Зайцева