Определение Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. N 3578-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Теняева Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав частью 3.1 статьи 13 во взаимосвязи с частью 1 статьи 2 и частью 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина С.А. Теняева к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. Гражданин С.А. Теняев оспаривает конституционность части 3.1 статьи 13 "Преобразование муниципальных образований" Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района; объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа; поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования; муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Данное законоположение оспаривается заявителем во взаимосвязи с частью 1 статьи 2 "Основные термины и понятия" и частью 1 статьи 11 "Границы муниципальных образований" названного Федерального закона.

Как следует из представленных материалов, решением Московского областного суда от 25 апреля 2019 года, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (апелляционное определение от 11 сентября 2019 года), С.А. Теняеву и гражданам К. и С. было отказано в удовлетворении их требований о признании недействующим Закона Московской области от 25 января 2019 года N 2/2019-ОЗ "Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород", которым объединены территории городских и сельских поселений Одинцовского муниципального района с территорией городского округа Звенигород, прекращен статус соответствующих муниципальных образований, а образованное муниципальное образование наделено статусом городского округа (Одинцовский городской округ). Суды установили, что оспариваемый законодательный акт принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и в соответствии с порядком принятия законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов; при этом были выполнены предписания Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по объединению территорий муниципальных образований.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения допускают объединение всех поселений муниципального района и городского округа в единое муниципальное образование без предусмотренных законом оснований такого объединения и критериев установления его границ, обеспечивающих приближенность муниципальной власти к населению, а также без учета мнения населения всех преобразуемых поселений муниципального района и при несогласии населения одного из объединяемых поселений, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 12, 32 (часть 2), 130 и 131 Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, при этом установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, будучи предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляется федеральным законодателем (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2; статья 131, часть 1).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 13 данного Федерального закона определены формы и порядок преобразования муниципальных образований, в частности предусмотрена такая форма преобразования муниципального образования, как объединение муниципальных образований (часть 1). Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, в том числе по инициативе населения, которая реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти, оформляемой решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2 указанной статьи). Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района; объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа; при этом поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования, а муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования (часть 3.1 той же статьи).

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. В то же время указанный Федеральный закон специально регламентирует порядок принятия решений представительного органа муниципального образования по вопросам о преобразовании муниципальных образований, который применим и к случаям объединения всех поселений муниципального района с городским округом: решения по вопросам преобразования муниципальных образований, в том числе объединения муниципальных образований, принимаются при условии обязательного проведения публичных слушаний по данному вопросу с соблюдением установленного порядка проведения таких слушаний (пункт 4 части 3 и часть 4 статьи 28). В этом случае обязательное проведение публичных слушаний является дополнительной гарантией учета мнения населения, выражаемого представительным органом муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с приведенным правовым регулированием принятие решения о преобразовании муниципального образования, в частности объединение всех поселений муниципального района с городским округом, осуществляется законом субъекта Российской Федерации и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу. Этот вывод согласуется и с правовыми позициями, приведенными в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2019 года N 2955-О, принятом по схожим вопросам. Следовательно, оспариваемое регулирование не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в части установленного порядка объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом, предполагающего как учет мнения населения, так и выявление согласия населения соответствующего муниципального образования.

2.2. Федеральным законом от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым после объединения поселений Одинцовского муниципального района с городским округом Звенигород и наделения статусом городского округа образованного в результате такого объединения муниципального образования (Одинцовский городской округ), устанавливаются требования к городским округам и предписывается изменить статус тех городских округов, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать этим требованиям.

Согласно пункту 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ) в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа; на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Оспаривая часть 3.1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с тем, что она допускает объединение всех поселений муниципального района с городским округом без предусмотренных законом критериев установления его границ, обеспечивающих приближенность муниципальной власти к населению, т.е. тех требований, которые определены в пункте 3.3 части 1 статьи 11 названного Федерального закона, С.А. Теняев фактически ставит вопрос о допустимости укрупнения муниципальных образований. Между тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131). Это означает, что конституционное регулирование местного самоуправления не исключает возможности объединения муниципальных образований, основанного на объективных социально-экономических параметрах, при необходимости соблюдения конституционных требований организации местного самоуправления и с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанных им аспектах.

Кроме того, связывая неконституционность оспариваемых норм с обстоятельством выражения несогласия Советом депутатов сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района Московской области на объединение всех поселений Одинцовского муниципального района с городским округом Звенигород в единое муниципальное образование (решение от 3 декабря 2018 года), заявитель фактически оспаривает правоприменительные решения по его конкретному делу, в которых суды не придали решающего значения данному обстоятельству при оценке соответствия Закона Московской области "Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород" требованиям федерального законодательства. Однако проверка законности и обоснованности судебных актов, в том числе принятых в порядке осуществления нормоконтроля, также не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Теняева Сергея Александровича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин

Мнение
судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н. Кокотова

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" выражаю несогласие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2019 года N 3578-О, вынесенным по жалобе гражданина Теняева Сергея Александровича.

1. Заявитель, являвшийся главой сельского поселения Барвихинское Одинцовского муниципального района, оспаривает конституционность примененных в его судебном деле положений части 1 статьи 2, части 1 статьи 11 и части 3.1 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

На основе названных законоположений Законом Московской области от 25 января 2019 года N 2/2019-ОЗ произведено объединение городских и сельских поселений Одинцовского муниципального района со Звенигородским городским округом и образован Одинцовский городской округ с центром в городе Одинцово. Такое объединение в соответствии с частью 3.1 статьи 13 указанного Федерального закона производится, в частности, с согласия населения поселений и городского округа, выраженного их представительными органами.

Совет депутатов сельского поселения Барвихинское не дал согласия на объединение своего поселения со Звенигородским городским округом. Несмотря на это, Законом Московской области от 25 января 2019 года статус данного поселения как муниципального образования был прекращен, а его территория включена в Одинцовский городской округ. Дело в том, что все остальные поселения Одинцовского муниципального района согласились на объединение со Звенигородским городским округом. Поэтому дальнейшая деятельность сельского поселения Барвихинское означала бы сохранение Одинцовского муниципального района, состоящего лишь из одного поселения, что недопустимо. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ муниципальный район состоит из нескольких поселений (часть 1 статьи 2), т.е. как минимум из двух, а преобразования поселений, в результате которых муниципальный район будет состоять из одного поселения, не допускаются (часть 9 статьи 13).

Таким образом, положение части 3.1 статьи 13 указанного Федерального закона о том, что муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования, не вполне точно в определении судьбы муниципального района. Последний утрачивает свой статус и тогда, когда на названное объединение согласились все его поселения, кроме одного.

Подобному регулированию трудно отказать в разумности. Однако оно порождает вопрос о конституционной приемлемости правила, согласно которому городские и сельские поселения могут существовать только в составе муниципальных районов (пункт 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ). Почему прекращение муниципального района, в котором осталось одно поселение, должно обязательно влечь прекращение этого оставшегося поселения?

Представляется, что вхождение городских и сельских поселений в состав муниципальных районов должно быть тем общим правилом, которое знает свои исключения, пусть редкие. При этой модели законодательно должны быть закреплены критерии, в случае соответствия которым поселение могло бы непосредственно входить в территориальную структуру субъекта Российской Федерации наряду с муниципальными районами, городскими и муниципальными округами. Конечно, для этого требуется очевидная долговременная финансово-экономическая состоятельность поселения, претендующего на "самостоятельное территориальное плавание". На такой состоятельности своего поселения и настаивал заявитель. Так кому или чему помешало бы это поселение при его непосредственном вхождении в Московскую область? И чем подпитывается неизбывное наше стремление всех и все обобщать и усреднять?

С учетом отмеченного оспоренное регулирование вызывает сомнение в его конституционности, поскольку допускает нахождение городских и сельских поселений исключительно в составе муниципального района с необходимостью для них следовать его судьбе, чем чрезмерно ограничивает право на осуществление местного самоуправления естественно сложившимися сообществами жителей (статьи 12, 130, 131 и 133 Конституции Российской Федерации).

Возможная неконституционность оспоренного регулирования проявляется также в отсутствии в законодательстве гибких форм преобразований муниципальных территорий. Почему то же объединение поселения с городским округом обязательно означает исчезновение первого как муниципальной единицы? Сегодня сообщество жителей выступает в обличье самостоятельного поселения, а завтра после объединения с городским округом оказывается бессубъектным населенным пунктом (группой населенных пунктов) и третьего не дано.

Объединяемые с городским (муниципальным) округом поселения могли бы при наличии нормативно предусмотренных условий получать в преобразованном городском (муниципальном) округе индивидуальный статус внутригородского района или схожей с ним иной автономной территории. В настоящее время это возможно лишь при присоединении поселения к городскому округу, разделенному на внутригородские районы.

Далее, конкретизации требуют нормативные положения о пределах пространственного расширения городских и муниципальных округов. Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ границы названных округов устанавливаются с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в их состав. При этом указанное требование в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Во-первых, о какой транспортной доступности говорит данная норма? Вертолеты и самолеты - это также транспортные средства. А в некоторых регионах страны только на них и можно передвигаться. Во-вторых, что значит "до их административных центров и обратно в течение рабочего дня"? Почему тут не закладывается время на среднее пребывание гражданина в административном центре для решения его насущных вопросов, прежде всего требующих общения с муниципальными или государственными чиновниками?

2. Образование Одинцовского городского округа путем объединения поселений Одинцовского муниципального района со Звенигородским городским округом вписывается в общую линию укрупнения муниципальных образований и отказа от поселенческого уровня местного самоуправления в Московской области. Аналогичные изменения предприняты и иными субъектами Российской Федерации.

Следует вспомнить, что крен в сторону укрупнения муниципальных образований наметился в стране еще до принятия данного Федерального закона. С его помощью федеральный центр попытался этот крен выправить и обеспечить равновесность централизации и децентрализации муниципальной власти. Он обязал субъекты Российской Федерации иметь двухуровневую территориальную структуру местного самоуправления, включающую поселения (первый уровень) и муниципальные районы (второй уровень). Исключение составляли городские округа, не входящие в состав муниципальных районов. Под ними начальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ понимала особый вид городских поселений, создаваемых (в идеале) на основе больших городов, городских агломераций. В этой структуре городские и сельские поселения, выделяемые в зависимости от вида своих населенных пунктов и численности населения последних, призваны приблизить органы местного самоуправления к жителям, а муниципальные районы отвечают за обеспечение разумной централизации ресурсов смежных поселений, решение межпоселенческих вопросов.

Однако со временем под напором регионов федеральный законодатель отступил и позволил им отказываться от поселений за счет замены муниципальных районов городскими и муниципальными округами, которые не делятся на поселения. А Свердловской области вообще удалось избежать создания муниципальных районов с поселениями в большинстве своих территорий. Вместо них были образованы городские округа. Главный мотив этого - попытка уйти от создания в области во исполнение Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ нескольких сотен новых муниципальных образований, многие из которых заведомо были бы экономически несостоятельны. Федеральный центр не стал противиться этой практике, хотя в итоге учреждались городские округа на территориях, где нет городов и преобладает сельская местность. ¹

Таким образом, современные пространственные преобразования в Московской области являются ее попыткой включиться в давно наметившийся в стране тренд укрупнения муниципальных территорий, захвативший многие субъекты Российской Федерации. Данный тренд объясняют необходимостью улучшения социально-экономического положения муниципальных образований, концентрации их небогатых ресурсов, повышения эффективности их взаимодействия с государством. Действительно, крупным муниципальным образованиям легче решать вопросы своего развития, проще отстаивать собственные интересы, да и интересы местного самоуправления в целом во взаимоотношениях с государством.

Вместе с тем подобная политика территориальной централизации местного самоуправления ведет к отдалению муниципальных органов от граждан, лишает их удобных для них форм самоорганизации, что явно расходится с первоначальными целями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

2.1. Современные городские и муниципальные округа, растворившие в себе поселения, "распухшие" по ходу "слияний и поглощений", с трудом укладываются в конституционную модель местного самоуправления. К тому же в них объективно велик объем государственных дел, важно непосредственное управленческое присутствие государства. А совместное решение гражданами вопросов местного значения затруднено в силу значительной их величины. Так, может, честнее вообще вывести их за пределы местного самоуправления, наделив статусом местных государственных территорий?

По пути учреждения местных государственных органов в 90-е годы прошлого века пошли, к примеру, некоторые республики (Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия). Их подход заключался в замене органов местного самоуправления в районах, городах субъектного значения местными представительными, исполнительными органами государственной власти. Таким образом, за основу был взят поселенческий принцип местного самоуправления в его урезанном виде, - оно сохранялось в селах, поселках, малых городах. При этом главы местных государственных администраций назначались, как правило, главой соответствующего субъекта Российской Федерации, который вправе был отрешать их от должности при определенных условиях.

В те годы имели место и попытки снять жесткое разведение государственных и муниципальных органов за счет формирования в районах представительных органов как органов местного самоуправления, а местных администраций - как государственных органов (Тюменская область).

Очевидно, что обрисованный подход заметно приближал государство к населению (а к нему важно приближать не только муниципальную, но и государственную власть). Но насколько этот подход соответствовал Конституции? Данный вопрос был поставлен перед Конституционным Судом Российской Федерации, оценившим конституционность Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". В Постановлении от 24 января 1997 года N 1-П по этому делу Конституционный Суд сформулировал ряд принципиальных положений:

1) субъекты Российской Федерации вправе создавать местные государственные органы в своих первичных административно-территориальных единицах, т.е. тех, на которые непосредственно делится их территория (районы и города субъектного значения). В остальных административно-территориальных единицах обязательно должно учреждаться местное самоуправление, что, в частности, было подтверждено Конституционным Судом в его Постановлении от 30 ноября 2000 года N 15-П по Уставу (Основному закону) Курской области;

2) субъекты Российской Федерации вправе в своих первичных административно-территориальных единицах создавать представительные и исполнительные органы государственной власти общей компетенции. Указание Конституционного Суда на право субъектов Российской Федерации учреждать местные представительные государственные органы означает и право последних отказываться от двухуровневой модели местного самоуправления, поскольку в одном районе не могут действовать одновременно два представительных органа, а наличие представительного органа - обязательный признак муниципального образования;

3) местные государственные органы должны быть органами соответствующих административно-территориальных единиц, а не органами субъекта Российской Федерации на местах. Следовательно, местные представительные государственные органы и главы местных государственных администраций должны избираться населением, а не назначаться из центра;

4) если создание местных государственных органов связано с упразднением органов местного самоуправления, то необходим переходный период для смены субъекта местной власти, а также положительное решение населения на референдуме (собрании, сходе) о переходе от самоуправленческой формы к форме местного государственного управления.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации допустил возможность учреждения субъектами Российской Федерации местных государственных органов при соблюдении сформулированных им требований. Однако практика создания таких органов сошла на нет, поскольку предполагала существенные изменения в этом направлении законодательства Российской Федерации, а федеральный законодатель их не произвел.

Современное укрупнение муниципальных образований во многих субъектах Российской Федерации вновь заставляет обратиться к отечественному опыту учреждения местных государственных органов в конце прошлого века. Данный вариант организации местной публичной власти как минимум не следует исключать. Но надо понимать, что его осуществление нуждается в серьезных подвижках в федеральном законодательстве. Кроме того, он потребует восстановления поселенческого уровня местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Если растворение поселений в городских и муниципальных округах не лишает граждан хотя бы формально местного самоуправления, то превращение названных округов в местные государственные территории при отсутствии поселений означало бы полное упразднение местного самоуправления, чего Конституция Российской Федерации делать не позволяет.

2.2. Замена муниципальных районов городскими или муниципальными округами превращает сообщества жителей прекращаемых поселений из субъекта самоуправления в объект внешнего управления со стороны зачастую далекого от них административного центра соответствующего округа. А какие самоуправленческие инструменты у них остаются? Органы территориального общественного самоуправления и публичные слушания? Но это явно не замена органам местного самоуправления. Поэтому при прекращении поселений следует вводить дополнительные гарантии права на местное самоуправление для их жителей.

Одна из них заключается в создании на территориях бывших поселений территориальных органов местного самоуправления городских и муниципальных округов, но не как органов последних на местах, а как органов отдельных автономных территорий таких округов. Это, кстати, также своеобразный вариант двухуровневой территориальной структуры местного самоуправления. Только здесь в состав городского (муниципального) округа входят не поселения как самостоятельные по отношению к нему муниципальные образования, а относительно автономные звенья его аппарата муниципальной власти.

Представляется, что федеральный законодатель, принимая Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, мог бы закрепить этот вариант в качестве альтернативы делению муниципальных районов на поселения. В настоящее же время, когда федеральный законодатель допустил возможность субъектов Российской Федерации отказываться от поселений, отсутствие в названном Федеральном законе гарантийных норм о территориальных органах местного самоуправления как автономных звеньях аппарата власти городских (муниципальных) округов создает стойкое ощущение неконституционного пробела.

Очевидно, что, по крайней мере для городов и крупных поселков, оказавшихся на периферии городского или муниципального округа, такие территориальные органы должны создаваться как их собственные органы, хотя и находящиеся в подчинении органов муниципального образования в целом. Это предполагает, в частности, участие в назначении главы территориального исполнительного органа в тех или иных формах местного населения. В идеальном случае - избрание такого руководителя местным населением, пусть и не на основании избирательного законодательства.

Статус территориальных органов в его основах важно закрепить в федеральном законодательстве, чего пока не сделано. Представляется, что на федеральном уровне необходимо, в частности, определить условия, при наличии которых те же исполнительные органы как собственные органы отдельных территорий округов должны обязательно создаваться. К числу этих условий следует отнести необходимую численность жителей соответствующей территории, наличие у последней статуса самостоятельного населенного пункта, удаленность этой территории от центра округа и др.

Еще один вариант приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах - это возможное законодательное допущение создания на отдельных их территориях не только исполнительных, но и представительных (выборных) органов власти. Указанные представительные и исполнительные органы могут быть наделены полномочиями, частично сопоставимыми с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских районов (или поселений) как самостоятельных муниципальных образований, в том числе в сфере бюджетных, налоговых отношений.

Но что же тогда может отличать этот уровень от внутригородских районов или поселений? Прежде всего то, что это одновременно органы низовых сообществ жителей и территориальные органы городского округа, но не органы самостоятельного муниципального образования. Их отношения с общеокружными органами могут строиться по-разному, в том числе и на основе принципа демократического централизма. И к таким отношениям вполне приложим советский опыт организации местной власти. Так, вполне уместно введение двойного подчинения для территориальных отраслевых, межотраслевых исполнительных органов: подчинение их по горизонтали в нормативно очерченных пределах представительному органу и администрации своей территории и подчинение их по вертикали соответствующим общеокружным исполнительным органам. Акты представительных и исполнительных органов общей компетенции отдельных территорий могли бы отменяться соответственно представительным органом и главой (администрацией округа), однако исключительно по соображениям законности, а не целесообразности (как и в советское время). Впрочем, здесь уместно введение и исключительно судебной отмены таких актов - той, что действует применительно к муниципальным актам самостоятельных муниципальных образований.

Кроме того, нахождение баланса централизации и децентрализации в системе публичной власти субъектов Российской Федерации в целом, в том числе в части поиска путей приближения к гражданам не только муниципальной, но и государственной власти, не исключает анализ возможностей сопряжения в одних территориальных единицах государственных и муниципальных органов. Представляется, что такое сопряжение не обязательно и по определению будет противоречить положению статьи 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Другое дело, что в случае создания, к примеру, на базе административного района представительного органа как органа местного самоуправления, а исполнительного органа общей компетенции как государственного органа такой район будет выступать одновременно как государственное и муниципальное образование. Но это вовсе не превратит представительный орган местного самоуправления в элемент системы органов государственной власти. Впрочем, этот вариант совершенствования публичного механизма власти на местах пока хорош только для продумывания.

2.3. Наконец, укрупнение муниципальных образований и отказ от поселений в субъектах Российской Федерации следует оценить с точки зрения цивилизационного вектора развития страны. В чем он заключается в территориально-властном аспекте? Конечно, во всемерном обустройстве России как удобного для жительства и созидания пространства. Такое обустройство невозможно без развития по всей стране сети крупных городских агломераций как локомотивов для нашего движения в рамках постиндустриальной эпохи. Но это только одна пространственная опора современной российской цивилизации.

Вторая опора - это одноэтажная и двухэтажная Россия, сельская местность. То есть то, в чем мы существенным образом отстаем от развитых стран. И если современное укрупнение муниципальных образований, подчиняющее сельскую местность нуждам городского развития, позволяет развивать городскую цивилизацию, то без действенной защиты в сфере местного самоуправления интересов села, поселка, малого города о развитии одноэтажной и двухэтажной России надо забыть.

А вот в части названной защиты нынешняя территориальная реформа местного самоуправления как раз и оказалась явно дефектной. Опосредующие ее нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, оспоренные заявителем, не обеспечивают надлежащим образом права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

3. Таким образом, оспоренные С.А. Теняевым положения, примененные судами в его деле, затрагивают его конституционные права. Поэтому жалоба заявителя отвечала критерию допустимости, в связи с чем ее следовало принять к рассмотрению (статьи 9, 42 и 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

______________________________

¹ Уловив эту несообразность, федеральный законодатель в 2019 году все же ввел новые требования к городским округам, призванные сохранить их городскую идентичность. Так, например, теперь не менее двух третей населения городского округа должно проживать в городах, иных городских пунктах (поселках городского типа). Однако в настоящее время городские округа, не отвечающие "городскому предназначению", могут быть преобразованы в муниципальные округа, представляющие собой те же муниципальные районы, но "очищенные" от поселений.