Определение Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. N 3580-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кульши Алексея Николаевича и Суворова Кирилла Борисовича на нарушение их конституционных прав частью 3.1 статьи 13, пунктом 4 части 3 статьи 28 и частью 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы граждан А.Н. Кульши и К.Б. Суворова к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. Граждане А.Н. Кульша и К.Б. Суворов оспаривают конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

части 3.1 статьи 13, согласно которой объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района; объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа; поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования; муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;

пункта 4 части 3 статьи 28, устанавливающего, что на публичные слушания должны выноситься вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 данного Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан;

части 3 статьи 43, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования; решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом; в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

Как следует из представленных материалов, решением Одинцовского городского суда Московской области от 18 января 2019 года, оставленным без изменения судебной коллегией по административным делам Московского областного суда (апелляционное определение от 15 мая 2019 года), группе граждан, в том числе А.Н. Кульше и К.Б. Суворову, было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании несостоявшимися публичных слушаний и незаконным решения Совета депутатов сельского поселения Успенское Одинцовского муниципального района Московской области от 14 ноября 2018 года об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород в единое муниципальное образование. Суды установили, что порядок организации и проведения публичных слушаний органами местного самоуправления был соблюден и отметили, что решение, принятое на публичных слушаниях, не имеет властно-обязательного характера. Вместе с тем суды указали, что оспариваемое решение представительного органа муниципального образования является подготовительным этапом для принятия решения об объединении территорий муниципальных образований на уровне субъекта Российской Федерации и не имеет обязывающего значения для уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который вправе отклонить такую инициативу органов местного самоуправления.

Решением Московского областного суда от 25 апреля 2019 года, оставленным без изменения Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (апелляционное определение от 11 сентября 2019 года), А.Н. Кульше, К.Б. Суворову и гражданину Т. было отказано в удовлетворении их требований о признании недействующим Закона Московской области от 25 января 2019 года N 2/2019-ОЗ "Об объединении территорий поселений Одинцовского муниципального района и территории городского округа Звенигород", которым объединены территории городских и сельских поселений Одинцовского муниципального района с территорией городского округа Звенигород, прекращен статус соответствующих муниципальных образований, а образованное муниципальное образование наделено статусом городского округа (Одинцовский городской округ). Суды установили, что оспариваемый законодательный акт принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и в соответствии с порядком принятия законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов; при этом были выполнены предписания Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по объединению территорий муниципальных образований.

Как утверждают заявители, часть 3.1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает объединение всех поселений муниципального района и городского округа в единое муниципальное образование с согласия представительных органов поселений, муниципального района, городского округа, без предусмотренных законом оснований такого объединения и критериев установления его границ, обеспечивающих приближенность муниципальной власти к населению. Кроме того, по мнению заявителей, пункт 4 части 3 статьи 28 названного Федерального закона определяет публичные слушания в качестве обязательной формы волеизъявления населения по вопросу объединения всех поселений муниципального района с городским округом, а часть 3 его статьи 43 не содержит требований к порядку принятия представительным органом объединяемого муниципального образования решения о согласии с инициативой такого объединения. В связи с этим А.Н. Кульша и К.Б. Суворов просят признать оспариваемые нормы не соответствующими статьям 3 (части 2 и 3), 12, 32 (часть 2), 130 и 131 Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

2.1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, при этом установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, будучи предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляется федеральным законодателем (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2; статья 131, часть 1).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 13 данного Федерального закона определены формы и порядок преобразования муниципальных образований, в частности предусмотрена такая форма преобразования муниципального образования, как объединение муниципальных образований (часть 1). Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, в том числе по инициативе населения, которая реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти, оформляемой решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2 указанной статьи). Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района; объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа; при этом поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования, а муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования (часть 3.1 той же статьи).

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. В то же время указанный Федеральный закон специально регламентирует порядок принятия решений представительного органа муниципального образования по вопросам о преобразовании муниципальных образований, который применим и к случаям объединения всех поселений муниципального района с городским округом: решения по вопросам преобразования муниципальных образований, в том числе объединения муниципальных образований, принимаются при условии обязательного проведения публичных слушаний по данному вопросу с соблюдением установленного порядка проведения таких слушаний (пункт 4 части 3 и часть 4 статьи 28). В этом случае обязательное проведение публичных слушаний является дополнительной гарантией учета мнения населения, выражаемого представительным органом муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с приведенным правовым регулированием принятие решения о преобразовании муниципального образования, в частности объединение всех поселений муниципального района с городским округом, осуществляется законом субъекта Российской Федерации и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу. Этот вывод согласуется и с правовыми позициями, приведенными в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2019 года N 2955-О, принятом по схожим вопросам. Следовательно, оспариваемое регулирование не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителей в части установленного порядка объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом.

2.2. Федеральным законом от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятым после объединения поселений Одинцовского муниципального района с городским округом Звенигород и наделения статусом городского округа образованного в результате такого объединения муниципального образования (Одинцовский городской округ), устанавливаются требования к городским округам и предписывается изменить статус тех городских округов, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать этим требованиям.

Согласно пункту 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года N 87-ФЗ) в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа; на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Оспаривая часть 3.1 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с тем, что она допускает объединение всех поселений муниципального района с городским округом без предусмотренных законом критериев установления его границ, обеспечивающих приближенность муниципальной власти к населению, т.е. тех требований, которые определены в пункте 3.3 части 1 статьи 11 названного Федерального закона, А.Н. Кульша и К.Б. Суворов фактически ставят вопрос о допустимости укрупнения муниципальных образований. Между тем в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131). Это означает, что конституционное регулирование местного самоуправления не исключает возможность объединения муниципальных образований, основанного на объективных социально-экономических параметрах, при необходимости соблюдения конституционных требований организации местного самоуправления и с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований.

Таким образом, оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей в указанных ими аспектах.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кульши Алексея Николаевича и Суворова Кирилла Борисовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин