Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 9-АПА19-45 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым удовлетворено требование о признании недействующим в части генерального плана города Нижнего Новгорода, утв. постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 9-АПА19-45

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Киселевой Натальи Борисовны, Русовой Елены Борисовны о признании не действующим в части генерального плана города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22,

по апелляционным жалобам городской Думы города Нижнего Новгорода и департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 1 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 г. N 22 (далее - Постановление N 22) утвержден генеральный план города Нижнего Новгорода (далее также - Генеральный план).

Согласно схеме комплексной оценки состояния окружающей среды (прогноз) с границами зон с особыми условиями использования территорий (далее - Схема), утвержденной в составе Генерального плана, земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., входит в зону санитарной охраны водозаборов, расположенных на Чебоксарском водохранилище (р. Ока, р. Волга) (II пояс).

Киселева Н.Б. и Русова Е.Б., являющиеся сособственниками жилого дома, расположенного на земельном участке с кадастровым номером ..., обратились в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана в части установления зоны санитарной охраны в отношении этого участка. В обоснование заявленных требований указали, что администрацией горда Нижнего Новгорода им отказано в предоставлении в собственность указанного земельного участка по причине его нахождения в названной зоне. Полагают, что зона санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс) отображена в картографическом материале оспариваемого нормативного правового акта с нарушением пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ).

Решением Нижегородского областного суда от 1 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено со дня вступления в законную силу судебного акта: Генеральный план в части установления зоны санитарной охраны водозаборов, расположенных на Чебоксарском водохранилище (р. Ока, р. Волга) (II пояс) (зона санитарной охраны источника водоснабжения), в отношении земельного участка с кадастровым номером ... признан не действующим в той мере, в какой при его утверждении не был соблюден порядок установления границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, определенный пунктом 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ.

В апелляционных жалобах городская Дума города Нижнего Новгорода и департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, материалам дела, просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывают, что, вопреки выводам суда, в документе территориального планирования зона санитарной охраны источников водоснабжения не установлена, а отображена как существующая. Кроме того, полагают, что права административных истцов оспариваемыми положениями Генерального плана не нарушаются.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно части 3 статьи 8, пункту 3 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый Генеральный план принят уполномоченным на дату его принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25 ГрК РФ, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"

определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Как установлено судом первой инстанции, земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., на картографическом материале Генерального плана отражен в границах II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения.

Удовлетворяя исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что при установлении зоны санитарной охраны источников водоснабжения (II пояса) в Генеральном плане административным ответчиком не соблюден предусмотренный законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения порядок.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Установление границ зон санитарной охраны регулируются, в том числе нормами водного законодательства и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно части 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона N 52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта (пункт 3 статьи 18 Закона N 52-ФЗ).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Пунктом 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемого Генерального плана, также устанавливалось предписание о том, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Как следует из пункта 1.5 Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14.03.2002 N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02) зоны санитарной охраны организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. При этом границы зон второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определяются в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02, а границы второго пояса зон санитарной охраны водоемов (водохранилища, озера) определяются в зависимости от природных, климатических и гидрологических условий. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Из материалов дела следует, что в соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 9 марта 2011 г. N 157 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области" Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области является уполномоченным органом по утверждению проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также по установлению границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Однако, как установлено судом в ходе рассмотрения дела, Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области границы зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории которой находится земельный участок с кадастровым номером ... не устанавливались.

Таким образом, в картографическом материале Генерального плана отображение границ II пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Нормативный правовой акт органа исполнительной власти Нижегородской области, устанавливающий зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отсутствует.

С учетом приведенного законодательства и изложенных обстоятельств следует согласиться с выводом суда о том, что отображение в Генеральном плане зоны санитарной охраны источников водоснабжения (II пояс), не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как недоказанные и обусловленные ошибочным толкованием приведенных норм.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Нижегородского областного суда от 1 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы городской Думы города Нижнего Новгорода и департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.