Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. N 66-АПА19-10 Суд отменил решение областного суда и прекратил производство по делу о признании не действующими в части Положения о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области и Положения о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, отнесенных к его полномочиям, утв. Указом Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 г. N 254-уг

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2019 г. N 66-АПА19-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Иркутской области в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании не действующими в части Положения о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области и Положения о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, отнесенных к его полномочиям, утвержденных указом Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг, по апелляционным жалобам Губернатора Иркутской области, аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Губернатора Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 26 июня 2019 года, которым заявленные административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Губернатора Иркутской области, аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Губернатора Иркутской области Хороших К.А., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене с прекращением производства по данному административному делу, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Губернатором Иркутской области издан Указ от 13 октября 2015 года N 254-уг "О комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области" далее - Указ Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг), которым утверждены Положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области (далее также Положение 1) и Положение о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, отнесенных к его полномочиям (далее также Положение 2).

Прокурор Иркутской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими с момента издания Указа Губернатора Иркутской области от 16 марта 2018 года N 54-уг "О внесении изменений в указ Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг" пункта 4, подпункта 5 пункта 6 Положения о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области, подпункта 1 (1) пункта 1, абзаца второго подпункта 1 пункта 2, пункта 14 (1) Положения о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, утвержденных Указом Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг, в части регламентирующей полномочия названной комиссии и ее президиума в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, а также граждан, претендующих на замещение муниципальных должностей.

Прокурор Иркутской области в обоснование заявленных требований ссылался на то, что Указ Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг, которым утверждены оспариваемые в части Положения противоречит Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указу Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции", утвердившему Типовое положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации, поскольку образованные комиссии субъекта Российской Федерации или какие-либо другие органы субъектов Российской Федерации не наделены правом рассмотрения вопросов по соблюдению требований законодательства о противодействии коррупции гражданами, претендующими на замещение муниципальных должностей, и лицами, замещающими муниципальные должности. По мнению прокурора Иркутской области, оспариваемые нормы нарушают права неопределенного круга лиц на осуществление местного самоуправления, предусмотренные статьями 12, 130 Конституции Российской Федерации.

Решением Иркутского областного суда от 26 июня 2019 года административное исковое заявление прокурора Иркутской области удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Губернатор Иркутской области, и аппарат Губернатора и Правительства Иркутской области обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления, в связи с нарушением судом норм материального и процессуального права и неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для дела.

В своих апелляционных жалобах административный ответчик и заинтересованные лица ссылаются на то, что судом не учтено, что оспариваемый в части Указ Губернатора Иркутской области издан во исполнение Закона Иркутской области от 7 ноября 2017 года N 73-ОЗ "О представлении гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты представленных ими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера", который принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, предоставленных ему при решении вопроса, относящегося к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того судом не установлен факт нарушения прав, свобод и законных интересов лиц, в защиту которых прокурором Иркутской области подан административный иск. Также, по мнению заявителей апелляционных жалоб, судом допущено нарушение норм процессуального права, выразившееся в необоснованном отказе в удовлетворении ходатайства административного ответчика о прекращении производства по делу в связи с отменой оспариваемых положений нормативного правового акта и признанием судом недействующими утративших силу норм.

На апелляционные жалобы прокурором Иркутской области поданы возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда подлежащим отмене и прекращению производства по делу, исходя из следующего.

Судом установлено, что Губернатором Иркутской области издан Указ от 13 октября 2015 года N 254-уг "О комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области", которым утверждены Положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области, а также Положение о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, отнесенных к его полномочиям.

Прокурором Иркутской области оспорены нормы Положения 1, в редакции Указа Губернатора Иркутской области от 16 марта 2018 года N 54-уг, в части неправомерности установления полномочий комиссии в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, граждан, претендующих на замещение муниципальных должностей, а именно: пункт 4 согласно которому "для рассмотрения отдельных вопросов, отнесенных к полномочиям комиссии, образуется президиум комиссии. Президиум комиссии выполняет функции, возложенные на комиссию по соблюдению требований к служебному (должностному) поведению и урегулированию конфликта интересов, в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, для которых федеральными законами не предусмотрено иное и рассматривает соответствующие вопросы в порядке, установленном законодательством"; подпункт 5 пункта 6 Положения 1, предусматривающий, что комиссия в целях выполнения возложенных на нее задач осуществляет следующие полномочия: "рассматривает вопросы, касающиеся соблюдения лицами, замещающими муниципальные должности Иркутской области, для которых федеральными законами не предусмотрено иное, и граждан, претендующих на замещение муниципальной должности, запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции".

Также прокурором оспорены нормы Положения 2 в редакции Указа Губернатора Иркутской области от 16 марта 2018 года N 54-уг (по состоянию на 24 января 2019 года) в части наделения правом рассмотрения вопросов, касающихся неопределенного круга лиц, замещающих муниципальные должности, а также граждан, претендующих на замещение муниципальных должностей, а именно: подпункт 1(1) пункта 1 которым установлено, что Положением о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, отнесенных к его полномочиям определяется порядок рассмотрения президиумом указанной комиссии "вопросов, касающихся фактов несоблюдения гражданином, претендующим на замещение муниципальной должности, лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"; абзац 2 подпункта 1 пункта 2, согласно которому основанием для проведения заседания президиума является решение Губернатора Иркутской области (в отношении лиц, указанных в подпунктах 1, 1(1) пункта 1 настоящего Положения), принятое на основании "материалов проверки, проведенной в соответствии с Законом Иркутской области от 7 ноября 2017 года N 73-ОЗ "О представлении гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, лицами, замещающими муниципальные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и проверке достоверности и полноты представленных ими сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера"; пункт 14(1), согласно которому по итогам рассмотрения материалов в соответствии с абзацем вторым подпункта 1 пункта 2 настоящего Положения в отношении гражданина, претендующего на замещение должности, лица, замещающего муниципальную должность, президиум принимает одно из следующих решений:

1) об отсутствии фактов несоблюдения гражданином, претендующим на замещение должности, лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

2) о наличии фактов несоблюдения гражданином, претендующим на замещение должности, лицом, замещающим муниципальную должность, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Рассмотрев данное дело по существу заявленных прокурором Иркутской области требований, суд первой инстанции признал не действующими названные выше положения в части, регламентирующей полномочия указанной комиссии и ее президиума в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, а также граждан, претендующих на замещение муниципальных должностей.

Так разрешая заявленные прокурором требования о признании не действующими пункта 4, подпункта 5 пункта 6 Положения 1, подпункта 1 (1) пункта 1, абзаца второго подпункта 1 пункта 2, пункта 14 (1) Положения 2, утвержденных указом Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг, в части регламентирующей полномочия названной комиссии и ее президиума в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, а также граждан, претендующих на замещение муниципальных должностей, суд первой инстанции проверил на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемые правовые нормы в редакции указа Губернатора Иркутской области от 16 марта 2018 года N 54-уг "О внесении изменений в указ Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг".

Однако, на дату рассмотрения дела по существу указанная редакция оспариваемого в части нормативного правового акта являлась недействующей в связи с принятием указа Губернатора Иркутской от 6 мая 2019 года N 88-уг "О внесении изменений в указ Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг", которым оспариваемые положения были изложены в новой редакции исключившей, полномочия названной выше комиссии и ее президиума в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, а также граждан, претендующих на замещение муниципальных должностей.

При этом судом первой инстанции не учтено, что исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя. Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Таким образом, при рассмотрении данного дела суд должен был выяснить допущено ли нарушение в период действия отмененного нормативного правового акта прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц.

Однако суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении ходатайства административного ответчика о прекращении производства по делу в связи с отменой оспариваемых норм, указал лишь на то, что эти нормы длительное время применялись в отношении неопределенного круга лиц, что могло иметь правовые последствия для этих лиц.

Вместе с тем, указанная ссылка суда не свидетельствует о наличии нарушений или угрозы нарушений прав, свобод и законных интересов указанных лиц. Доказательств о наличии конкретных фактов таких нарушений в материалах дела не имеется и административным истцом не представлено. Суд первой инстанции обосновал данный вывод своим предположением о возможном нарушении прав названных им лиц из числа граждан, замещающих муниципальные должности и претендующих на их замещение, что нельзя признать правильным.

При этом суд не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, в которой он неоднократно указывал, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений; заинтересованное лицо, в частности может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2015 года N 2473-О, от 20 апреля 2017 года N 724-О и др.).

Учитывая данную правовую позицию при наличии таких лиц, в случае нарушения их прав и законных интересов оспариваемыми нормами, утратившими силу, они вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями.

Исходя из изложенного, проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта, утративших силу к моменту рассмотрения дела по существу, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав граждан, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, в данном случае не могла быть осуществлена.

Согласно части 2 статьи 194, пункту 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

На основании пункта 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 данного кодекса.

Учитывая установленные выше обстоятельства, решение по данному административному делу подлежит отмене с прекращением производства по делу.

Руководствуясь статьями 194, 214, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

определила:

решение Иркутского областного суда от 26 июня 2019 года отменить, производство по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Иркутской области в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании не действующими в части Положения о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области и Положения о порядке рассмотрения президиумом комиссии по координации работы по противодействию коррупции в Иркутской области отдельных вопросов, отнесенных к его полномочиям, утвержденных указом Губернатора Иркутской области от 13 октября 2015 года N 254-уг прекратить.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.