Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2019 г. N 1-АПА19-20 Суд отменил решение областного суда и отказал в признании недействующим решения Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 декабря 2018 г. N 114 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 29 декабря 2016 года N 41 "Об утверждении Положения о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "Пинежское", осуществляющих свои полномочия на постоянной основе"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2019 г. N 1-АПА19-20

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе главы муниципального образования "Пинежское", председателя Совета депутатов этого же муниципального образования на решение Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Архангельской области об оспаривании решения Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 декабря 2018 года N 114 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 29 декабря 2016 года N 41 "Об утверждении Положения о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "Пинежское", осуществляющих свои полномочия на постоянной основе".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

25 декабря 2018 года Советом депутатов муниципального образования "Пинежское" принято решение N 114 "О внесении изменений в решение Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 29 декабря 2016 года N 41 "Об утверждении Положения о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "Пинежское", осуществляющих свои полномочия на постоянной основе", в соответствии с которым с 1 января 2019 года ежемесячное денежное вознаграждение главе муниципального образования "Пинежское" устанавливается в размере 23 400 рублей.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в Архангельский областной суд с административным исковым заявлением о признании указанного решения Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 декабря 2018 года N 114 недействующим, ссылаясь на противоречие данного решения пункту 4 статьи 4 Закона Архангельской области от 24 июня 2009 года N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области".

Решением Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе глава муниципального образования "Пинежское", председатель Совета депутатов этого же муниципального образования просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания решения Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о его противоречии пункту 4 статьи 4 названного выше закона Архангельской области, поскольку для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности Архангельской области, размеры увеличения (индексации) денежного вознаграждения с 1 января 2019 года не устанавливались.

Между тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с доводами суда первой инстанции о том, что установление с 1 января 2019 года главе муниципального образования "Пинежское" ежемесячного денежного вознаграждения в размере 23 400 рублей является увеличением (индексацией) размера денежного вознаграждения выборного лица местного самоуправления, в связи с чем, должно зависеть от размера увеличения (индексации) денежного вознаграждения для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности Архангельской области, которого с 1 января 2019 года не устанавливалось.

Прежде всего, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что установление с 1 января 2019 года главе муниципального образования "Пинежское" ежемесячного денежного вознаграждения в размере 23 400 рублей осуществлено в пределах полномочий Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" исходя из возможностей бюджета данного муниципального образования.

Так, согласно абзацу первому части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Оплата труда выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, в Архангельской области регламентируется положениями статьи 4 Закона Архангельской области от 24 июня 2009 года N 37-4-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области", согласно пункту 1 которой оплата труда выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, осуществляется в виде денежного вознаграждения (в фиксированной сумме), увеличенного на районный коэффициент и процентную надбавку за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В составе денежного вознаграждения выборного лица местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, учитываются все виды выплат, причитающиеся такому выборному лицу местного самоуправления за исполнение обязанностей по замещаемой им муниципальной должности, установленной уставом муниципального образования Архангельской области.

Для выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, иные условия оплаты труда не применяются.

Пунктом 2 статьи 4 указанного закона Архангельской области предусмотрено, что размер денежного вознаграждения выборного лица местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования Архангельской области.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 этого же закона Архангельской области размеры денежного вознаграждения выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, увеличиваются (индексируются) правовым актом представительного органа муниципального образования Архангельской области в сроки и размерах, которые установлены для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности Архангельской области.

Согласно подпункту 2 пункта 9 статьи 14 Устава муниципального образования "Пинежское", принятого решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 ноября 2016 года N 24, главе муниципального образования в целях эффективного осуществления им своих полномочий за счет средств местного бюджета гарантируется оплата труда в виде денежного вознаграждения, увеличенного на районный коэффициент и процентную надбавку. Размер денежного вознаграждения главы муниципального образования устанавливается решением Совета депутатов муниципального образования.

Из приведенных положений федерального закона, закона Архангельской области и устава муниципального образования "Пинежское" следует, что Совет депутатов муниципального образования "Пинежское" вправе устанавливать главе муниципального образования денежное вознаграждение, представляющее собой гарантию осуществления им своих полномочий, при этом данное денежное вознаграждение устанавливается за счет средств местного бюджета и определение размера этого денежного вознаграждения также относится к полномочиям Совета депутатов муниципального образования "Пинежское".

Как видно из материалов настоящего административного дела, решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 29 декабря 2016 года N 41 утверждено Положение о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления муниципального образования "Пинежское", осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, согласно подпункту 1.2 пункта 1 которого ежемесячное денежное вознаграждение главе муниципального образования устанавливается в размере 19 500 рублей.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 16 января 2018 года N 82 в указанное Положение о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц внесено изменение, согласно которому с 1 января 2018 года ежемесячное денежное вознаграждение главе муниципального образования устанавливается в размере 20 500 рублей. Данное решение вступало в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 декабря 2018 года N 114 в названное Положение о гарантиях осуществления полномочий выборных должностных лиц внесено изменение, согласно которому с 1 января 2019 года ежемесячное денежное вознаграждение главе муниципального образования устанавливается в размере 23 400 рублей. Указанное решение вступило в силу со дня его официального опубликования. Также данным решением признано утратившим силу решение Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 16 января 2018 года N 82.

При этом следует отметить, что принятию названных выше решений предшествовало осуществленное на основании Закона Архангельской области от 25 марта 2016 N 408-24-03 преобразование сельского поселения "Пинежское" Пинежского муниципального района Архангельской области и сельского поселения "Труфаногорское" Пинежского муниципального района Архангельской области путем их объединения в сельское поселение "Пинежское" Пинежского муниципального района Архангельской области в границах преобразуемых муниципальных образований.

Таким образом, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает и из материалов административного дела следует, что установление с 1 января 2019 года главе муниципального образования "Пинежское" ежемесячного денежного вознаграждения в размере 23 400 рублей оспариваемым решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 декабря 2018 года N 114 связано не с увеличением (индексацией) размера этого денежного вознаграждения, а приведением размера этого денежного вознаграждения в соответствие с гарантиями, предусмотренными пунктом 1 статьи 4 Закона Архангельской области "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" и подпунктом 2 пункта 9 статьи 14 Устава муниципального образования "Пинежское".

При этом приведение указанного размера денежного вознаграждения в соответствие с названными гарантиями связано с возможностями бюджета данного муниципального образования, утверждают и исполняют который органы местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, часть 2 статьи 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). С возможностями местного бюджета связано и отличие размера ежемесячного денежного вознаграждения, установленного главе муниципального образования "Пинежское" в 2019 году, от размера денежного содержания, установленного решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 29 декабря 2016 года N 41 и решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 16 января 2018 года N 82.

В этой связи Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что оспариваемое решение Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" от 25 декабря 2018 года N 114 пункту 4 статьи 4 Закона Архангельской области "О гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области" не противоречит.

Основания полагать, что установленный оспариваемым решением Совета депутатов муниципального образования "Пинежское" размер ежемесячного денежного вознаграждения превышает аналогичный размер денежного вознаграждения, установленный для лиц, замещающих государственный должности Архангельской области, в соответствии с установленным соотношением таких должностей, исходя из материалов административного дела, отсутствуют.

Кроме этого, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает следующее.

Федеральным законом от 11 апреля 1998 года N 55-ФЗ Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года, согласно которой государства - члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию, утверждая, среди прочего, что это предполагает существование органов местного самоуправления, которые наделены демократически созданными органами и которые пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций, договорились, в том числе, о том, что любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за целесообразностью, осуществляемый вышестоящими органами власти, в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления. Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (преамбула и статья 8 названной Европейской Хартии).

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации (определения от 11 июня 1999 года  N 105-О, от 8 октября 1999 года N 138-О, от 2 ноября 2000 года N 236-О, от 15 мая 2001 года N 98-О, от 14 января 2003 года N 21-О), из статей 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В числе гарантий местного самоуправления Конституция Российской Федерации особо оговаривает запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

Согласно части 2 статье 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 53 этого же федерального закона).

Из абзаца второго пункта 1 и пункта 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

В связи с приведенными выше нормами Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации применительно к обстоятельствам настоящего административного дела отмечает, что контроль за бюджетным процессом в муниципальном образовании "Пинежское", на что по своему существу направлено обращение заместителя прокурора Архангельской области в суд с настоящим административным исковым заявлением, может быть осуществлен в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Так, федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопросов о расходных обязательствах муниципального образования, в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрел право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим кодексом.

Вместе с тем положениями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации устанавливаются основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, согласно которым муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления (пункт 2).

Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов утверждается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) определяется для каждого городского поселения, сельского поселения, внутригородского района субъекта Российской Федерации исходя из численности жителей городского поселения, сельского поселения, внутригородского района в расчете на одного жителя. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) могут полностью или частично распределяться между городскими поселениями, сельскими поселениями, внутригородскими районами исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности. Право на получение указанных дотаций имеют все городские поселения, сельские поселения, внутригородские районы субъекта Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений, сельских поселений, внутригородских районов (абзацы первый и третий пункта 3 статьи 137 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, установление ежемесячного денежного вознаграждения главе муниципального образования "Пинежское" в размере, превышающем нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, установленных правительством Архангельской области, может влечь перераспределение, в том числе уменьшение, или отказ в предоставлении межбюджетных трансфертов (дотаций) в отношении данного муниципального образования на основании закона Архангельской области.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемое решение Архангельского областного суда является незаконным и подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Архангельской области.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Архангельской области отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.